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最高人民法院


最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题规定

法释〔2008〕2号


　　《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》已于2007年12月17日由最高人民法院审判委员会第1441次会议通过，现予公布，自2008年2月1日起施行。

　　二○○八年一月十四日

最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定

（2007年12月17日最高人民法院审判委员会第1441次会议通过）

　　为妥善化解行政争议，依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》制定本规定。

　　第一条　人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。

　　第二条　被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：

　　（一）申请撤诉是当事人真实意思表示；

　　（二）被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；

　　（三）被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；

　　（四）第三人无异议。

　　第三条　有下列情形之一的，属于行政诉讼法第五十一条规定的“被告改变其所作的具体行政行为”：

　　（一）改变被诉具体行政行为所认定的主要事实和证据；

　　（二）改变被诉具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响；

　　（三）撤销、部分撤销或者变更被诉具体行政行为处理结果。

　　第四条　有下列情形之一的，可以视为“被告改变其所作的具体行政行为”：

　　（一）根据原告的请求依法履行法定职责；

　　（二）采取相应的补救、补偿等措施；

　　（三）在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成的和解。

　　第五条　被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。

　　第六条　准许撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。

　　第七条　申请撤诉不符合法定条件，或者被告改变被诉具体行政行为后当事人不撤诉的，人民法院应当及时作出裁判。

　　第八条　第二审或者再审期间行政机关改变被诉具体行政行为，当事人申请撤回上诉或者再审申请的，参照本规定。

　　准许撤回上诉或者再审申请的裁定可以载明行政机关改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为或者原裁判全部或者部分不再执行。

　　第九条　本院以前所作的司法解释及规范性文件，凡与本规定不一致的，按本规定执行。


王欣新 中国人民大学法学院 教授 , 周薇 北京市第二中级人民法院



关键词: 关联企业/合并重整/启动程序
内容提要: 关联企业合并破产重整是解决关联企业重整挽救的一种特殊方法，也是实质合并原则在破产重整中的运用。关联企业合并重整不同于一般的单体企业重整，在启动程序各环节及操作中存在特殊性，需要从立法上对合并重整的原则、申请人、管辖、审查判断标准等问题进一步详加规定。


一、导论

关联企业合并重整是处理关联企业破产重整的一种特殊方法，是实质合并原则在破产重整制度中的运用。（注：由于合并重整包括在合并破产中，虽然二者调整的程序有所不同，涉及到的具体问题也会有所差别，但基本原理和内容是一致的，故本文有时采用合并破产的含义一并概括。）实质合并原则是美国法官根据衡平法则创造出的一种公平分配破产财产的救济措施。根据Phillip．Blumberg教授的定义，实质合并是将已破产之多数关联企业的资产和债务合并计算，并且去除掉关联企业间彼此之债权和担保关系，完成前述“合并”后，即将合并后之破产财团，依债权比例分配予该集团所有债权人，并不细加追究该债权是哪一家从属公司所引起的。（注：Phillip．Blumberg，The law of Corporate groups，Little Brown＆Co Law＆Business，May，pp.401－402（1985）．）联合国《贸易法委员会破产法立法指南》第三部分“破产企业集团对待办法”（以下简称《破产法立法指南》）指出，“实质性合并”是将企业集团两个或两个以上成员的资产和负债作为单一破产财产的组成部分对待。合并破产（包括合并重整，下同）是实质合并规则的具体应用结果，故本文将实质合并的含义也作为合并破产的定义。

与单体企业重整不同，关联企业的破产重整存在许多复杂的法律问题：首先，错综的关联关系、违法的内部交易以及信息的不对称，可能导致关联企业债权人的整体利益受损，而关联企业破产中常见的虚假破产和破产欺诈行为，更是使法律的公平价值受到冲击，破坏破产法公平清偿的基本原则。其次，关联企业的破产中往往存在大量关联债务与担保，存在资产、债权归属混乱等问题，给资产清理和案件审理带来困难，破产法的程序价值实现遇到严重障碍。再次，关联企业的分别重整，可能影响重整制度挽救企业和提高企业营运价值两大目标的实现，并且增加成本，降低效率，影响重整的成功率，甚至使其难以进行。如企业集团一成员可能担任另一成员的独家供应商或对另一成员使用的主要资源享有独家控制权，因而仅针对这些成员之一的破产或重整程序可能会对该成员乃至整个集团的持续运作造成不利影响，使其无法进行重整。此外，当关联企业中还有设于国外的企业时，分别进行的破产或重整程序不仅可能破坏企业的营运价值，导致资产隔离，还可能会使债务人借机转移资产或择地诉讼，破坏公平清偿原则。为了更好的解决这些问题，保障对各方利害关系人的公平和效率的利益最大化，在我国的司法实践中出现了对关联企业进行合并重整的新操作模式。在该模式下，法人的独立人格和有限责任被打破，关联企业的所有债权人得以在同一程序中平等受偿，有利于保障重整制度的公平价值；关联企业之间资产的合并处置和相互债权债务的消灭，免却了资产归属划分和关联债权清理认定的复杂、困难程序，有利于提高重整案件的司法效率；合并给资源整合和企业整体出售带来的便利与价值提升，也有利于降低成本，实现重整案件的经济效率，保障重整获得成功。

关联企业破产重整案件涉及的往往是大型集团企业，波及面广、影响力大，因此引起司法界、学界、政府和公众的深切关注。为了更好的处理该类破产案件，各地法院也做出了不少有益的尝试和探索。但由于我国目前尚未制定关联企业合并破产重整方面的立法，对实质合并规则如何适用也仅停留于个别案件的探索中，使法院的审理工作出现一些难题。为此需要对关联企业合并重整的启动程序进行全面深入的研究，从而为司法活动提供指导与立法完善建议。

二、关联企业合并破产重整启动的类型分析

现实中，关联企业的破产重整实务存在多种复杂形态。有的是控制企业和从属企业同时进入破产程序；有的是控制企业或从属企业一方进入破产程序，另一方出现破产原因或经营状态正常；有的是各成员企业都进入破产程序；还有的是各关联企业从始至终均被视为一个整体，统一进入破产程序。根据不同的现实形态，合并破产重整的启动在申请主体、时间安排、实现方式等方面也存在区别。由于合并重整的案例在实践中还较少，而破产清算或重整在程序的合并与启动方面具有共通性，所以本文在类型分析中将破产清算与重整两类案件一并纳入，以求更为全面地总结案件合并的司法实务经验。根据已有案件的处理方式，笔者将关联企业合并破产清算或重整的启动分为四类。

（一）分别破产、合并审理

这是合并破产或重整案件最常见的类型，各成员企业同时或先后进入破产程序，然后经管理人或债权人申请，或法院依职权裁定，将各成员企业纳入合并破产或重整程序。有人将该种启动类型称为“多元集中模式”，即控股企业、关联子企业均已经达到破产条件且其破产案件已经被法院受理（为同一法院或是不同的法院受理），为保证关联企业的债权人平等受偿，法院将关联企业的破产案件合并，对债权债务一并处理[1]（P．82－85）。

该种启动类型以特毅系关联企业破产清算案为代表。该案是上海首例适用实体合并规则审理的关联企业破产案件，其处理模式对实体合并破产的启动程序设计具有一定的参考价值。上海特毅企业有限公司系由英属维尔京群岛金克莱斯勒有限公司出资设立的外商独资企业。上海特毅通用动力机械有限公司和上海美浩电器有限公司则是同由香港?|毅集团有限公司出资设立的港商独资有限责任公司。三家企业虽名义上是三个独立的法人，但实际经营地址相同，生产办公场所和资产均混同使用，除房地产外，设备、存货、低值易耗品等资产很难区分确切权属。三家企业经营范围近似，都是围绕日本三菱公司的发动机特许专利合同展开，分别承担小型通用发动机的生产、销售、维修业务。三家企业均由自然人潘某实际控制，只有一套管理班子。三家企业的职工也互相混合，劳动隶属关系非常模糊。三家企业在资产、业务和人事等方面存在高度混同的关联关系。

2008年初，三家企业因资金链断裂，引发严重的债务问题。2008年5月，经债权人申请，上海市金山区人民法院同时分别受理了特毅系三家企业的破产清算案件。在审理过程中，管理人发现三家企业存在高度的资产混同和债权债务混同，如进行分别清算，不但不能实现公平清偿的目的，而且存在清算时间过长、成本增加的问题，不利于保护债权人的合法权益。为此，管理人提出了将三家企业破产财产合并清算、统一清偿的建议。在征得21户具有代表性的债权人同意的基础上，管理人将实体合并方案分别提请三家企业的债权人会议表决。三家企业表决同意合并破产决议的债权人均达人数过半、代表债权数额占债权总额1/2以上的通过标准，法院遂决定对三起破产案件合并审理。

实体合并后，债权人因同户名债权的合并，人数从个别清算时的308户减少为235户。债权人会议的召开、破产财产的分配等程序性事项不再分别进行，明显提高了破产效率。破产财产合并后，三家关联企业之间总额为118 220 929．88元的债权债务因主体合一而消灭。破产财产的评估、拍卖等统一委托，节省了费用，降低了破产成本。由于实体合并程序的启动广泛征求了债权人意见并得到多数债权人同意，故合并后未引发债权人的不满，保证了破产程序的稳妥推进。

该案例在合并破产的启动程序上经历了管理人申请、债权人会议表决、法院裁定的步骤，将债权人会议与法院的职权相结合，既实现了合并破产的目的，也照顾到债权人方面的意见，促进了合并破产程序的顺利进行。

（二）一家破产、其余连带

在实践中，母公司的破产往往会导致关联公司的连带破产。这里的“连带破产”不是一个程序规则，仅是一个习惯用语，指的是一企业破产事件导致另一企业陷于破产的社会现象。除了这种牵连型的连带破产，还有一种情形便是各关联企业都已出现破产事由，但只有一家已进入破产程序，其余企业尚未进入破产程序，但在破产案件审理过程中，发现应当将其余关联企业一并纳入破产程序，合并处理，因此由管理人或法院主动促成其余企业进入破产程序，再经合并破产裁定将各关联企业进行实质合并，笔者将此种类型称为促成型连带破产。这种类型对研究合并破产重整问题具有实际意义，下面举例说明。

2010年7月，株洲市中级人民法院接到债权人对湖南太子奶集团生物科技有限责任公司（下称“湖南太子奶”，是太子奶集团的核心公司）破产重整的申请。法院审理查明，被申请人湖南太子奶对到期债务已明显缺乏清偿能力，鉴于“太子奶”拥有知名的品牌，成熟的市场营销网络，完备的生产设备和技术，具备重整价值，故依照破产法的有关规定，于2010年7月23日裁定湖南太子奶进入破产重整程序，并通过竞争方式选定北京市德恒律师事务所为破产重整管理人。

湖南太子奶进入重整后，管理人的清产核资及债权登记工作一度陷入其错综复杂的关联关系中难以进行。同处株洲栗雨工业园的湖南太子奶、株洲太子奶生物科技发展有限公司（下称“株洲太子奶”）和湖南太子奶集团供销有限公司（下称“供销公司”）存在严重的资产、债务、经营、管理、人员等混同的事实，以及频繁的关联交易和资金往来，属典型的不规范关联企业。当时尚未进入破产程序的株洲太子奶和供销公司已经严重资不抵债，无法清偿到期债务，进入破产程序也只是时间问题。因此，管理人认为，在破产程序中三家公司的独立法人格应予否认，建议先申请对株洲太子奶和供销公司重整，然后申请法院将三家公司纳入合并重整程序。在管理人的说明和建议下，廊坊市纸箱厂等八家债权人，以及债权人苏格兰皇家银行（中国）有限公司上海分行、向兴贵分别向株洲市中级人民法院提出了对供销公司和株洲太子奶的破产重整申请。法院于2010年9月19日裁定两家公司进入重整程序。之后，管理人向法院提出合并重整申请，法院于2010年11月17日裁定对湖南太子奶、株洲太子奶和供销公司合并重整。

（三）先行合并、再审破产

此种类型在实践中比较少见。在关联企业中的一家企业进入破产程序后，法院依职权将其他关联企业全部纳入破产程序，即在关联企业有人格混同、严重损害债权人利益等情形时，法院否定其他关联企业的法人人格，对关联企业进行实质合并。此种类型的典型案例为沈阳欧亚集团破产清算案。

沈阳欧亚集团是由以沈阳欧亚实业有限公司（下称欧亚实业）为核心的17家企业组成的企业集团。各关联企业由欧亚实业统一掌控、管理，所有企业均由实际控制人杨斌直接控制和管理，成员企业间高管人员和内设机构混同，高管工资均由沈阳欧亚实业有限公司支付，欧亚实业统一负责各成员企业的印章、财务专用章、法定代表人名章，以及企业法人营业执照正、副本的保管、使用。集团各成员企业的财务严重混同，成员企业的资金由欧亚实业的副经理兼出纳1人管理、拨付；成员企业的收益统一上交欧亚实业；成员企业的财务核算均由欧亚实业的财务会计人员统一管理。集团各成员企业的所有流动资产均由欧亚实业的资产部负责统一管理，统一入库统一出库，各企业的人格完全混同，就连欧亚集团资产部的人员也无法识别实物资产的具体归属。集团所属各成员企业除一家外，其余均在欧亚实业开发的荷兰村内统一办公，各成员企业办公场所由欧亚实业统一分配。

沈阳市中级人民法院于2008年7月裁定受理债权人对集团核心企业沈阳欧亚实业有限公司的破产清算申请，经审查认定欧亚实业与沈阳万博商务有限公司等17家关联企业存在严重的法人人格混同，为公平清理债权、债务，保护债权人和债务人的合法权益，遂依照破产法第1条、第4条、第30条，民事诉讼法第119条之规定，裁定将其余17家企业并入欧亚实业公司的破产清算案件。此案中，法院对关联企业采取裁定实体合并、然后进入破产程序的做法，具有法院依职权启动破产程序的性质，尽管对此种方式存有争议，但也算是一种新的探索。

（四）整体受理、阶段推进