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对民事诉讼目的的几点思考/周成泓

作者:法律资料网 时间:2024-07-01 18:53:21  浏览:8768   来源:法律资料网
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对民事诉讼目的的几点思考

周成泓


一、民事诉讼目的的哲学思考
(一)目的的一般涵义
“目的”作为哲学的一个基本范畴,是在人们根据需要进行有意识的活动时,基于对客观事物本质和规律的认识,而对其活动结果的预先设计,实际上以观念形式存在于人的头脑中的理想目标,它是人的自身需要与客观对象之间的内在联系的一种反映。“目的”包括以下几层含义:(1)“目的”只适用于人事,即与人的活动有关的范畴。在世界上,只有具有理智、具有意识的人才能进行有目的的活动,正如康德所指出的:“有理性者与世界的其余物类的分别就在于有理性者能够替自己立个目的。”(2)“目的”是以主观观念存在的东西,即以观念形态存在于人的头脑中的主观追求。(3)“目的”的提出和设定,必须以客观的因果性和规律性为前提,并且要受人们自己的一定的社会历史条件的限制。“目的”这一哲学范畴,其形式虽然是主观的,但内容确是客观的,是主客观的统一。同时,“目的”又是一个动态的概念,我们只有在其历史的过程中才能把握其真正的内涵。
(二)民事诉讼目的的内涵
民事诉讼作为特殊主体在特殊领域中所实施的活动,与一般社会活动相比有其特殊性。具体来说,民事诉讼目的是指国家基于其客观需要和对民事诉讼本质属性及规律的认识,而预先设立的通过民事诉讼活动所期望达到的理想结果。其特征有三:(1)民事诉讼目的是国家意志的体现。民事诉讼的本质在于运用国家权力解决民事主体之间的冲突和纠纷,从严格意义上来说,民事诉讼目的是指国家设置民事诉讼制度的目的。(2)民事诉讼目的是基于国家的特定需要和对民事诉讼本质属性及规律的认识而预先设定的民事诉讼结果的理想模式。没有国家和社会的需要,民事诉讼也就没有产生和存在的必要,当然也就没有民事诉讼目的而言。在对民事诉讼本质属性及规律缺乏认识的基础上设定民事诉讼目的,就会不切实际而无法实现。因此,科学的民事诉讼目的必定是主客观辨证统一的结果。(3)民事诉讼目的是一个动态的范畴。从整体上讲,维护统治阶级所确立的社会秩序是任何历史阶段、任何国家民事诉讼的根本目的。但民事诉讼的具体目的与内涵却因时而异,即使是同一历史阶段的相同性质的国家之间,由于其任务、价值观念、文化传统等因素的不同,民事诉讼目的也会有所不同。因此,任何试图用抽象、静止的观点来考察民事诉讼目的的做法都是有违客观规律的,因而是不科学的。

二、研究民事诉讼目的的意义
目的是构建民事诉讼法学理论体系的基点和归宿,是民事诉讼实践的内在要素和终极目标,在民事诉讼法学理论中处于核心地位,是民事诉讼法学的理论基石。其理论意义在于为民事诉讼法学基础理论的研究提供一个更高层次的争论场所,人们可以把民事诉讼目的论作为一个单独的问题提出来探讨。在实践上,对民事诉讼目的的研究可以为民事诉讼制度设计提供一种基本理念。此外,民事诉讼目的论还可以为法官解释法律提供方向性的指导。具体说来,研究民事诉讼目的的意义有以下几个方面:
(一)对民事诉讼目的进行研究,有助于民诉法学理论研究的内容的深化,促进民诉理论体系的完善
以民诉法学研究对象为基准,可以将其划分为注释民诉法学、对策民诉法学和理论民诉法学。以往我国民诉法学研究主要侧重于注释民诉法学和对策民诉法学,但在社会主义经济条件下、在建设社会主义法治国家的历史条件下,司法实践中的许多新课题单靠注释法学和对策法学是无法解决的,迫切需要学者们将研究的视野更多地转向民诉基本理论的研究。民诉目的论正是理论民诉法学中的核心课题之一,是研究民诉制度的前提和出发点。如何确立民诉目的,直接影响着诉讼主体的确定,诉讼职能的划分,诉讼原则的设立和诉讼模式的构建等。因此,研究民诉目的有助于促进民诉理论向纵深发展。
(二)对民诉目的进行研究,有助于民诉法的指定、修改和完善
目的法学派创始人耶林曾指出:“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种事实上的动机。”立法者在制定或修改民诉法时,首先必须要有明确的目的,而这种目的又必须有科学的目的理论作为支撑。如果民诉目的理论不发达,就难以形成科学的民诉目的观,而没有科学的民诉目的做指导,就无法保证民诉立法的科学性。从这个意义上说,民诉目的既是一个理论问题,也是一个实践性很强的问题,对其进行研究,不仅具有理论价值,而且也具有时间意义。
(三)研究民诉目的,有助于民诉法的贯彻与实施
由于立法者的局限性等原因,任何一部民诉法,在其内容上总是存在着这样或那样的局限性。民事案件千差万别,社会生活也在不断变化,在诉讼实践中,如何将民诉法的规定适用于具体案件,对法律无明文规定的问题怎样处理等,都与司法人员的民诉目的观相关。因此,研究民诉目的,树立科学的目的观,有助于司法人员和一般社会成员准确地理解民诉法的精神实质,从而保证民诉立法意图的充分实现。

三、各国关于民诉目的的学说
民诉目的论与诉权论有着密切的联系。传统的诉权理论中存在着几种学说,即私权说、公权说、权利保护请求权说以及司法行为请求说。大致与之相对应,关于民诉目的的学说也存在着以下几种:(1)基于民诉制度乃是保护私人权利观点的权利保护说;(2)认为民诉是为了维护国家的私法秩序的维护法律秩序说;(3)主张民诉是解决纠纷的制度的纠纷解决说。在这三种基本学说中,第(1)和第(2)种深为的国学者提倡,而第(3)种学说则由日本学者兼子一所倡导。近年来,在日本还出现了民诉制度的目的多元说的观点。此外,还有一些受英美法影响的学者提出了程序保障说。而日本学者高桥宏志认为关于民诉目的的议论并布局有多大意义,因此应将之束之高阁,被称为“搁置说”。以下对世界几个具有代表性的国家的民诉目的论学说的现状作一简介
(一) 德国
在德国,诉讼目的论的学说主要表现为权利保护说与维护私法秩序说的攻防交替。在近代民事审判制度诞生的19世纪,由于个人主义的膨胀,当事人在诉讼程序中的优越地位得以突出,因而权利保护说极为盛行。但是,随着国家对民事诉讼干预的加强,当事人在民事诉讼中逐渐退居下风,与此同时,维护法律秩序说终于抬头并逐渐占据了主导地位。二战后,由于德国著名民诉法学者罗森贝克等人的倡导,维护法律秩序说的通说地位得到进一步加强。然而,随着时代的变迁,德国民诉法学界又逐渐倾向于权利保护说的观点。
(二) 日本
日本法律深受德国的影响,这也反映在其诉讼目的论学说上。二战前,日本民诉法学界对于民诉目的论的议论,也大致划分为权利保护说和维护法律秩序说两派,其中的维护法律秩序说曾经长时间占据通说的地位。到了战后,东京大学教授兼子一提出了纠纷解决说,并得到了大部分学者的赞同,成为迄今难以动摇的通说,不过,其他学派并未因此偃旗息鼓,他们的追随者仍然以各种方式宣传自己的主张,如竹下守夫教授就提出了被认为是对权利保护说进行重构的“权利保障说”。此外,由于受到美国等国家法律文化的影响,诞生了号称为“第三次浪潮”程序保障学说等新派学说。
(三) 美国
由其法律传统等方面的影响,美国没有类似大陆法系国家关于民诉目的的议论,但透过美国学者的著述,仍然可以从中闻到纠纷解决说的气息。美国学者的议论大致将诉讼视为当事人实现权利的最终手段,他们主张,民事诉讼的最终目的在于解决纠纷,消除当事人之间发生的争执和冲突。

四、我国学者关于民事诉讼目的的学说
(一)维护社会秩序说
传统的民诉法教科书一般都是根据民事诉讼法典来阐述民诉法的任务并进而阐发民诉目的的,即通过完成保护当事人行使诉讼权利,保证人民法院查明事实,分清是非,正确适用法律,及时审理民事案件,确认民事权利义务关系,制裁民事违法,保护当事人的合法权益,教育公民自觉遵守法律四个任务,达到维护社会秩序、经济秩序,保障社会主义建设顺利进行。从民诉法典第2条的规定来看,立法者是按照一般法律普遍使用的阐述立法目的的形式来阐述其目的的的,由于时代的局限性而表现出较为浓郁的国家观念和国家干预意识,是我国传统职权主义诉讼体制的典型反映。诉讼法学者李祖军教授将其称之为“维护社会秩序说”,笔者以为甚为允当。
(二)诉讼目的多元论
此说目前较为受我国学者青睐。诉讼目的多元论将民诉目的建立在多种价值的考量上,主张诉讼应满足各种主体的价值需求,这是一种试图融合各种立场的折衷学说。这种学说貌似公允,实则没有说明什么问题,因为研究民事诉讼目的本身的基本宗旨,是要在多种价值目标中,结合本国社会经济状况,选择出一项足以决定民诉制度内容及形式的最高价值,以使其成为民诉法立法论、解释论之指导坐标。而多元论则是在民诉的多项价值和功能中不做选择,将多项价值等量齐观,统统视为民诉制度的目的,从而违背了民诉制度研究的目的。此外,多元论使研究流于一般化,竟至与民诉价值论、功能论,甚至民诉制度的作用和任务等问题相互混淆,从而使诉讼目的论由于没有明确的价值选择而失去了作为民诉基本理论的意义。
(三)纠纷解决说
此说为我国学者刘荣军教授所倡导。在《论民事诉讼的目的》一文中,他基于民诉目的与司法制度的作用,与民事诉讼构造的形成,与民诉法解释相互关系的事实,透过中外法治国家关于诉权和诉讼目的论的学说现状,分析了了民事诉讼制度运行所依赖的法院审判权和当事人请求权的内涵,阐述了审判机能与民事诉讼目的论、民事诉讼构造、民事诉讼法的解释与纠纷的解决等关系,从而主张民事诉讼的目的在于解决民事纠纷。该文认为,法院的民事审判权必须通过民事诉讼的形式才能行使,而民事诉讼程序的启动和运行又有赖于法院权的行使和当事人请求权的行使。因此,国家设立民事诉讼的目的要体现这两种权利,即法院的民事审判权和当事人的民事请求权所追求的诉讼目的的结合。而解决纠纷作为民事诉讼目的正体现了这种结合。纠纷解决说极力主张为了真正解决纠纷而积极支持法官的裁量或创制法的活动,与英美法中的司法优越的理念有共通之处,该学说的提出与西方自由法学运动后出现的利益法学及其发展形态的价值法学对实务和理论产生的影响有密切联系。受利益法学的影响,纠纷解决说认为,即使不考虑实在法的存在,民事诉讼也可以被看作是国家或社会对付自身矛盾的本能性反应。此说并不完全忽视立法者的意图,但它更倾向于为着纠纷解决的目的而支持和鼓励法官在个案中灵活适用法律。纠纷解决说由于拒绝将实体法规范作为定立诉讼制度目的的基础,与近代国家原理大相径庭,另外,此说未将实体权利的保护列入民事诉讼目的范围也不符合宪法保护实体权利(财产权)的宗旨。因此,纠纷解决说也存在着缺陷。
(四) 利益保障说
此说为我国学者李祖军教授所提倡。其基本内容是:宪法在赋予公民主权时,也同时赋予公民以自由权、财产权及生存权等项基本权利,为保障和实现上述基本权利,宪法又赋予公民以诉讼权,并设立司法机关使其依法确保公民以权利主体的资格获取精神性和物质性利益的愿望得以实现。为发挥此项司法作用,依照宪法规定精神,国家便设立民事诉讼制度,并授权法院负责实施和运作。在此意义上,当事人就某项特定利益(法律所认可并保护的利益)发生争议而向法院提出,并会同法院以诉讼的方式进行事实认定和法律适用,从而发现利益的归属并以判决予以确认,以强制力保证其得以实现。据此,民事诉讼制度的目的应是利益的提出、寻求、确认和实现,即利益保障。李教授并认为,其所提倡的利益保障说中的“利益”包含了实体利益和程序利益。民事诉讼的目的,不仅应依照实体法的规定,廓清民事法律关系,确定权利状态,从而贯彻宪法关于保障实体权利的规定:还应依程序法的规定,以追求程序利益为己任,以与宪法关于保护诉讼标的以外各项基本权利的上述宗旨相一致。
对此说笔者还未认真进行研究,故而不便进行评述。

五、确立我国民事诉讼制度目的的依据
民事诉讼目的的设定,不是统治阶级凭空想象出来的,而是根据各种客观情况所选择的。笔者以为,确立民事诉讼制度的目的应当考虑以下因素:
(一)确立民事诉讼目的的理论依据:民事诉讼的本质及规律
首先,运用国家权力解决平等主体之间的财产关系和人身关系的争议,是民事诉讼的本质特征,它包括两层含义:第一、由法院代表国家行使审判权来解决民事争议,这是民事诉讼与其他相关的民事程序制度,如仲裁、诉讼外调解等的本质区别之所在。第二、民事纠纷是平等主体之间的财产关系和人身关系的争议,实行当事人意思自治原则,国家不能主动进行干预。这就决定了民事诉讼制度的目的必须符合当事人的目的。从国家角度来看,恢复原有的法秩序固然是其对民事诉讼寄予的理想,但这一目标的实现有赖于通过民事诉讼的具体目标的实现来达成,而民事诉讼的具体目的应当符合当事人目的,。因此,民事诉讼必须符合当事人的目的,这是确立民事诉讼目的的首要依据。
(二)确立民事诉讼目的的价值取向:公正和效率
民事诉讼作为人类社会高度发达后所进行的一种特殊的理性行为,应当要服从一定的价值目标,即服从于实现民事诉讼目的要求的行为价值取向。着稳重价值取向的选择应当是具体历史条件下的选择,不能抽象地讨论价值问题。自2001年始,最高人民法院就明确地提出:“公正与效率是21世纪人民法院的工作主题”。民事诉讼目的的设定,自然应当符合这一价值目标的追求。
(三)确立民事诉讼目的的法律依据:宪法及其理念
宪法作为国家的根本大法,具有最高的法律效力,它既是其他各项立法的依据,也是确立民事诉讼的目的、指定和实施民事诉讼法的根据在现代法治社会,宪法作为公民权利的保障书,在承认国民主权的同时,亦保障公民享有自由权、财产权及生存权等基本权。为保障实现此等基本权,宪法又承认公民有诉讼权,设立司法机关使其依法裁判当事人间的法律争议。由此,民事诉讼制度的设立、运作和使用,应当以追求保护当事人的合法权益为目的,同时,为防止程序上的不利益减损、消耗或限制宪法所保障的公民权益,应当将实体利益与程序利益同等看待,要给予同等的保护。因此,将民事诉讼目的界定为“合理地保护和实现当事人的实体权益和程序权益”是符合宪法的精神的。
在宪法对某个问题没有作出明确规定的场合,我们可以根据宪法的基本理念(如在本次宪法修正案“国家保护人权”颁发之前,我国司法实务部门的同志就曾经根据宪法的精神处理过一些民事案件)来处理民事诉讼问题。当然,这样做时必须慎重。

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昆明市人民政府关于人防工程平时使用的暂行规定

云南省昆明市人民政府


昆明市人民政府关于人防工程平时使用的暂行规定
 (1986年9月30日 市政府
 以昆政复〔1986〕90号文批复同意)




  第一条 为了更好地利用人防工程,充分发挥人防工程的作用和使用效益,根据国务院各省有关文件精神,结合我市情况,特制定本暂行规定。


  第二条 昆明市各级各类人防工程(包括防空地下室,下同),除按规定不准使用的外,均可根据平战结合的原则,有组织、有计划地充分利用起来,为生产、生活和社会服务。


  第三条 人防工程除人防部门可以利用外,本市各国营、集体单位、个体户、专业户(含农村个体工商户),按规定办理审批手续后,均可使用人防工程,其它省内外单位和个人也可来我市根据经营需要利用人防工程。本市贫困地区农民利用人防工程经办三产业的,可优先给予安排。


  第四条 凡平时使用公共人防工程和中小学人防工程的单位及个人,应到市、县(区)人防部门输审批手续,由人防部门统一安排使用。各单位人防工程,由单位自行安排使用,但应报人防部门同意,对平时可以利用而长期闲置的单位人防工程,市人防部门有权统一安排使用,原单位不得借故刁难,阻挠使用。
  现已使用公共人防工程而未办理有关手续的单位和个人,应到人防部门补办手续。


  第五条 新建人防工程或现有人防工程的改建,要优先安排平战结合项目。人防工程的建设投资,可由地方和单位自筹资金建设,也可由使用单位与人防部门合资建设。有条件的人防工程,经省有关部门批准,还可以利用外资进行建设。与使用单位的合资,人防部门可视情况采取有偿投资、有偿无息投资或无偿投资等方式。


  第六条 任何单位和个人,租用人防工程及其设备兴办有收益的行业,均应向人防部门和有关单位签定使定合同,并交付使用费。收费标准规定如下:
  1、人防部门投资建设的人防工程,按使用面积每平方米每月收费二角至二元;由人防部门支付材料费或投资进行改造的人防工程,按使用面积每平方米每月收费一角至三角。具体收多少,由人防部门按人防工程的质量、配套条件、地理位置等条件分别确定。
  2、由人防部门投资建设有偿划拨给单位使用的人防工程,由使用单位还清投资后,再按上述票准交纳使秀费。
  3、单位投资建设的人防工程,其对外租用的租金标准可参照上述标准制定。


  第七条 使用费按投资的不同途径,分别由投资单位和人防部门收取。人防部门投资建设的人防工程,按季度收取使用费;长期租用的,也可按年收取。其中,市管人防工程,由市人防办负责收取使用费;县(区)管人防工程,由县(区)人防办收取。单位投资建设的人防工程,由投资单位与使用单位商定交费办法。
  人防部门收取的使用费,按省人防委、省财政厅有关文件规定使用、纳入人防经费计划统一管理。


  第八条 使用人防部门投资建设的人防工程,属下列情况者,可减免使用费:
  1、兴办老人和儿章活动室、教室、实验室、图书室、阅览室等福利事业或用作办公室、会议室、档案资料室等,免收使用费。
  2、无经济效益或经济效益低微,交费有困难的,经市人防部门审查批准,可减收或免收使用费。
  3、发展种植业、养植业的,按最低标准收费。单位利用划拨的人防工程发展种植业、养植业的,两年内免交使用费。
  4、新使用人防工程的,从批准开业之日起,半年内免交使用费。


  第九条 人防工程内的机械(通风、抽水)用电,按非工业用电标准收费。开办旅馆、商场、工厂的照明用电,按照明电价收费。其它用电,按非工业用电收费。


  第十条 利用人防工程经商、办企业的单位和个人,应按国家规定照章纳税。如纳税确有困难,可提出申请,经税务部门按管理权限审批,予以减免。


  第十一条 单位投资建设并具备使用条件的人防工程,建成后不用又拒绝人防部门调剂使用的,由人防部门按使用面积每平方米每月收取一角至三角的闲置费。由被收单位按月交到人防部门,超过两个月不交者,由银行代扣,列入人防“平战结合开发基金项目”。


  第十二条 人防工程实行“谁使用谁负责管理维修”的原则,使用单位和个人除应遵守各级政府和人防部门有关人防工程维护管理的规定,保持人防工程良好状态,确保战时防护能力不受影响外,还应做到:
  1、需要改变使用性质或扩大、缩小使用面积,应征得人防部门同意后,方可变更。
  2、不得损坏、改变人防工程内部的结构和设施,做好防火、防爆、防毒、防盗、防洪涝等工作。
  3、不得利用人防工程进行非法活动,不准私自转让、出租人防工程。违者,按收费标准加倍罚款。情节严重者,停止其使用人防工程。触犯刑律的,依法论处。
  4、出租人防工程的单位,应按规定做好保密工作,不得向租用单位和个人泄露工程内部的结构等机密。


  第十三条 使用人防工程的单位和人个,应采取必要的安全保健措施,保证地下工作人员的安全与健康。对在人防工程内工作的人员,除应享受与地面工作同等的劳保福利外,还应根据地下工作的特点和需要,增发必要的劳保用品和保健费。


  第十四条 各级政府和规划、城建、工商行政管理、商业等部门,对人防工程的开利用,应积极给予支持。公安部门应指导帮助使用单位做好治安、消防管理工作。


  第十五条 人防部门每年组织一次检查评比。对社会效益、经济效益好,维护管理好的使用单位和个,进行表彰和奖励;对维护管理不善的使用单位和个人,按《昆明市人防工程管理暂行办法》的规定予以处理。


  第十六条 本暂行规定经市人民政府同意后执行。解释权属昆明市人防办公室。

                            昆明市人防办法室
                            一九八六年八月

国务院办公厅关于进一步推进安全生产“三项行动”的通知

国务院办公厅


国务院办公厅关于进一步推进安全生产“三项行动”的通知

国办发〔2009〕32号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  今年以来,在党中央、国务院的正确领导下,通过各地区、各部门、各单位的共同努力,全国安全生产保持了总体稳定、趋于好转的发展态势,但形势依然严峻,重特大事故时有发生,事故总量仍然较大。为认真贯彻全国“质量和安全年”工作的各项部署及全国安全生产电视电话会议精神,深入开展“安全生产年”活动,促进安全生产形势的持续稳定好转,经国务院同意,现就进一步推进安全生产执法行动、治理行动、宣传教育行动(以下简称“三项行动”)的有关事项通知如下:

  一、工作目标

  扎实开展安全生产“三项行动”,加强安全生产全员、全过程、全方位管理,推进“安全生产年”目标任务落实。加大安全生产执法力度,严厉打击非法违法生产经营行为,建立规范的安全生产法治秩序;深化安全生产专项治理,促进安全生产责任制落实,强化安全生产监管监察,治理纠正违规违章行为,狠抓隐患排查治理,切实加强和解决安全生产薄弱环节和突出问题;加强安全教育,牢固树立安全发展理念,增强全社会安全意识,提高广大从业人员的安全生产技能素质。通过开展安全生产“三项行动”,强化安全生产基层和基础管理,构建安全生产长效机制,坚决遏制重特大生产安全事故发生,促进全国安全生产形势持续稳定好转。

  二、重点范围和内容

  (一)安全生产“三项行动”的对象范围是,各地区、各行业(领域)、各生产经营单位。主要包括:

  1.煤矿、金属和非金属矿山、尾矿库、化工、烟花爆竹、建筑施工、民爆物品、冶金、有色、石油、电力等工矿企业;

  2.道路交通、水运、铁路、民航等交通运输企业和渔业船舶、农机、水利等企业单位;

  3.商(市)场、公共娱乐场所、旅游景点、学校、医院、宾馆、网吧、公园等人员密集场所;

  4.锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、厂(场)内机动车辆等特种设备;

  5.建设工程项目及设施;

  6.易受自然灾害影响的企业、单位、居民区和场所;

  7.2008年隐患排查治理不到位的企业、单位;

  8.近年来发生较大以上事故的单位。

  (二)安全生产“三项行动”重点内容。

  1.执法行动。对下列行为依法进行打击或查处:

  (1)无证或证照不全从事生产、经营、建设的;

  (2)关闭取缔后又擅自生产、经营、建设的,小煤矿应关未关或关闭计划不落实的;

  (3)私采滥挖、超层越界开采、尾矿库违规排放的;

  (4)违反建设项目安全设施“三同时”规定,违法违规进行项目建设的;

  (5)瞒报事故的;

  (6)重大隐患隐瞒不报或不按规定期限予以整治的;

  (7)不按规定进行安全培训或无证上岗的;

  (8)拒不执行安全监管监察指令、抗拒安全执法的;

  (9)其他非法违法生产、经营、建设行为。

  2.治理行动。对以下行为进行严格治理:

  (1)安全生产工艺系统、技术装备、监控设施、作业环境、劳动防护用品配备不符合规定要求的;

  (2)危险性较大的特种设备和危险物品的存储容器、运输工具完好率不达标及不按规定进行检测检验的;

  (3)受自然灾害威胁而未落实防范措施的;

  (4)隐患排查治理制度不健全、责任不明确、措施不落实、整改不到位的;

  (5)应急救援队伍、装备不健全,应急预案制订修订演练不及时,以及自救装备配备不足、使用培训不够的;

  (6)高危行业安全生产费用提取使用、安全生产风险抵押金交纳等经济政策落实不到位的;

  (7)重大基础设施建设安全制度不完善、管理措施落实不到位的;

  (8)违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的;

  (9)地方各级人民政府对有关地区、行业(领域)和企业单位的安全监管责任不落实,安全管理机构不健全,有关部门监督检查不到位,安全许可制度执行不严格的;

  (10)有关地区和行业主管部门确定的行业(领域)及企业、单位安全隐患治理不到位的。

  3.宣传教育行动。着力开展以下宣传教育活动:

  (1)宣传安全生产法律法规、规章制度,增强安全法制意识;

  (2)宣传安全发展的理念,推进安全文化建设;

  (3)宣传推广安全生产工作的典型经验和做法,推进安全生产示范企业建设;

  (4)完善安全生产信息发布制度,公布生产安全事故企业“黑名单”、事故查处情况,加强安全生产舆论监督;

  (5)深入开展“安全生产月”、“安全生产万里行”、“安全生产科技周”等集中宣传教育活动;

  (6)改革企业相关招用工制度,推广实行“变招工为招生”,加大委托学校定向培养工作力度;

  (7)严格教育培训机构监管,加强师资力量、培训装备建设,提高培训质量;

  (8)加强企业主要负责人、安全管理人员和特种作业人员培训,抓好新进人员安全教育,强化全员安全技能培训。

  三、重点时段

  “三项行动”要贯穿各地区、各行业(领域)、各单位全年安全生产工作始终,同步部署、同步实施、同步检查推进。同时要结合安全生产规律特点,统筹兼顾,突出重点,有计划、有步骤、有针对性地组织开展。

  (一)进一步细化方案,开展自查自纠(4月底以前)。

  1.各地区、各有关部门根据全国安全生产电视电话会议部署和本通知要求,结合2008年“隐患治理年”发现的突出问题,进一步细化本地区、本行业(领域)“三项行动”工作方案。国务院安全生产委员会办公室制定“三项行动”实施方案。省级人民政府、国务院各有关部门的“三项行动”具体实施方案报国务院安全生产委员会办公室。

  2.各地区、各有关部门、各企业和单位要按照“三项行动”内容要求,抓好组织发动,提高思想认识,认真开展自查自纠,针对存在的问题和薄弱环节,制定整改计划,落实整改措施,严防事故发生。

  (二)加强督促检查,全面推进各项工作(5至9月)。

  1.针对煤矿、金属和非金属矿山、道路交通、烟花爆竹、化工、建筑施工、民爆物品、消防等重点行业(领域)存在的非法违法行为,落实地方政府安全监管责任,组织有关部门联合执法,严厉打击各类非法违法生产、经营、建设行为。

  2.进一步强化煤矿瓦斯治理和整顿关闭、尾矿库安全整治、化工企业规范生产运营、危险化学品安全运输、道路交通超员超载超速超限治理、人员密集场所火灾隐患治理、建筑施工防坍塌坠落、砂石运输船和施工船安全管理等专项整治措施,切实防范遏制重特大事故发生。

  3.落实汛期防洪、防透水、防坍塌、防泥石流、防雷电等措施,严密防范因台风、暴雨、洪水等自然灾害引发生产安全事故。

  4.认真组织开展安全生产月等宣传活动,进一步抓好安全生产方针政策和各项任务措施的宣传贯彻落实;加强岗前培训,推进职业安全教育,促进提高广大从业人员安全素质。

  5.各地区、各部门在9月份组织开展全国安全生产大检查,国务院安全生产委员会组织开展专项督查,为国庆60周年创造安全稳定环境。

  (三)深化“三项行动”,巩固扩大成果(10至12月)。

  1.针对四季度工作的特点,进一步完善执法措施,提高执法效能,坚决查处和打击超能力、超强度、超定员生产,超员、超载、超速、超限运输等违法违规行为,以及非法生产、贮存、销售烟花爆竹、火工品等行为;认真落实防火、防爆、防尘、防静电、防寒风大潮、防冰雪灾害、防冻裂泄漏,以及交通运输安全防范等各项措施,切实消除事故隐患。

  2.地方各级人民政府对“三项行动”开展情况进行督查,并进行全面总结。省级人民政府和国务院有关部门将“三项行动”开展情况于12月上旬报国务院安全生产委员会办公室。同时,国务院安全生产委员会组织开展综合督查,于12月底前将全国开展“三项行动”情况报国务院。

  四、工作要求

  (一)加强组织领导。地方各级人民政府统一组织实施“三项行动”,层层落实责任,对影响安全生产的重大问题要抓住不放,组织安全监管、国土资源、工业和信息化、公安、住房城乡建设、工商等部门,明确牵头单位,加强联合执法和督促检查。国务院有关部门要对本行业(领域)开展“三项行动”加强督促指导,国务院安全生产委员会办公室做好综合协调。落实企业安全生产主体责任,企业法定代表人要针对“三项行动”内容,强化各项措施,确保安全生产。

  (二)抓好协调推进。着重做好“三个结合”:一是安全执法与安全治理相结合,重点打击非法违法生产、经营、建设行为,同时对安全治理过程中的重大隐患和问题,要及时组织联合执法、专项执法督促解决;二是“三项行动”与“三项建设”(安全生产法制体制机制、保障能力和监管监察队伍建设)相结合,研究把握安全生产规律,完善和落实治本之策,推进建立安全生产长效机制;三是“三项行动”与安全生产日常工作相结合,严格安全生产许可,推进安全生产标准化建设,加强安全监管监察,务求实效。

  (三)突出工作重点。立足于治大隐患、防大事故,依法严厉打击非法违法行为、治理违规违章现象,对不具备安全生产条件且难以整改到位的单位,该关闭的坚决关闭、该取缔的坚决取缔;狠抓重点行业(领域)和企业的规范化建设,进一步加大安全投入,加快安全技术改造,淘汰落后生产能力,提高安全基础保障水平;组织开展职业安全健康检查,促进企业改善安全生产和劳动保障条件;加大“五一”、汛期、“十一”、第四季度等重点时段和关键节点的安全防范工作,坚决遏制重特大事故发生。

  (四)严格责任追究。要协调执法行动,严格行政执法,触犯刑律的要移交司法部门,依法追究刑事责任。要健全完善和落实重大隐患公告公示、挂牌督办、跟踪治理和逐项整改销号等制度,对因隐患排查治理工作不力而引发事故的,依法严厉查处。要充分发挥生产安全事故处理协调机制的作用,严肃追究责任,坚决惩处生产安全事故涉及的瞒报事故、失职、渎职以及事故背后的腐败行为,公开查处结果,接受社会监督。

  (五)强化监督检查。地方各级人民政府及负有安全监管、行业管理职责的各部门要切实加强对“三项行动”的监督检查和指导,及时研究、协调解决行动中出现的突出问题。建立“三项行动”工作督查通报制度,国务院安全生产委员会办公室和国务院有关部门要加强工作督查,及时掌握各地区、各部门和本行业(领域)工作进展情况,通报重大问题执法解决情况、重大事故隐患治理情况和安全教育培训情况,并定期发布。省级人民政府和国务院有关部门每月要将“三项行动”开展情况报送国务院安全生产委员会办公室。

  (六)加强舆论引导。各地区、各有关部门要充分利用广播、电视、网络、报纸等各种媒体,大力宣传“三项行动”的目标、范围、重点和要求,广泛发动群众,增强推进“三项行动”的积极性、主动性。总结宣传安全生产的典型事例,鼓励群众举报非法违法生产、经营、建设行为和事故隐患,对“三项行动”实施不力、走过场的单位公开曝光。进一步加强安全生产法制教育,宣传普及安全生产基本知识,增强安全意识,在全社会营造安全发展的良好氛围。

                        国务院办公厅
                       二○○九年三月三十日


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