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论第三人合同权利的产生 以第三人利益合同为范式/吴文嫔

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 12:12:22  浏览:9865   来源:法律资料网
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吴文嫔 北京交通大学 副教授



第三人利益合同(Contract for the Benefit of Third Party)又称为第三人利益合同或利他契约,指当事人一方约定他方向第三人给付,第三人因之取得直接请求给付权利之契约。[1]例如,甲与乙约定,为丙的利益而由乙向丙为一定给付,这便成立了一个第三人利益合同,其中甲为债权人,或称作受诺人(Promisee);乙为债务人,或称作允诺人(Promi-sor);丙为第三人(Third Party Beneficiary)。就第三人利益合同而言,无论是大陆法还是英美法都承认合同当事人之外的这一“第三人”享有对债务人的给付请求权,即第三人不是合同当事人却能享有合同的权利,这无疑是对古典契约理论的挑战。因为大陆法系的“债的相对性”(Relativitat des Forderungsrechts)理论认为,合同仅于缔约人间发生效力;合同对合同外的第三人不发生效力。其理由是:契约是当事人之间的合意,第三人未参加,自不能对其产生任何影响。[2]在英美法中,因为法律上并不存在债的概念及体系,所以大陆法中的“债的相对性”规则在英美法被称为“合同的相对性”(Privity of contract),我国也有学者将其译为“合同当事人之间关系”,[3]还有学者将其译为“合同的默契”。[4]虽然在表述上有所不同,但在理解上都是指“合同项下的权利义务只能赋予当事人或加在当事人身上”,[5]认为合同效力仅及于“缔约人”(parties-only)。
根据这一传统的契约理论,合同当事人之外的第三人不能享有合同权利,即不能对债务人享有给付请求权。然而在有些特殊情形,合同之外的第三人却能对债务人提起给付之诉。[6]由此,令人困惑不解的问题便接踵而至:第三人作为合同当事人之外的第三人,法律为什么要对他的利益进行救济?他的合同权利是怎样产生的?本文试图以第三人利益合同为范式来阐释第三人合同权利的起源。
一、第三人利益合同的第三方效应——合同的外部性
古典契约理论将交易行为分割成独立的环节,认为当事人除了单纯的物品交换外不存在任何关系。这种理想的“个别性交易”[7]只有两个当事人,除了每个当事人从交易中看到的即时所得外,是没有契约性团结的,有关社会的稳定、实施承诺的机制和其他基本需要是由“外在之神”提供的。在这种交易中,权利义务来源于自己的承诺,责任来自确保实现承诺的外部之神。然而,在经济的交易中,完全理想化的将社会关系分割成一个个独立的“契约”单元的假设并不存在,事实上并不存在封闭的合同关系,人们之间的利益关系总是紧密相关。正如关系契约理论在对古典契约理论的批判中所认为的:古典契约理论人为地将个别性交易从整个社会大背景中剥离出来是不可取的。每个契约,即使是个别性契约,除了物品交换外,都涉及到关系,因此,每个契约必然地在部分意义上是一个关系契约。因为离开了社会,真正意义上的交换是不可能的,就如马歇尔·萨林斯所言,一项物质交换通常是连绵不断的社会关系中的一个短暂的事件。社会关系是支配性的,物品流动要受到现实情况的制约,是现实状况的一部分。[8]
也就是说,以法社会学的观点来看,由于社会关系的密切相关性,现代契约关系牵涉到很多人,合同当事人之外的第三人的利益也深受影响。同样,就法经济学的视点而言,在现实交易中,并不存在“完备的合同”。而且,由于合同效力的扩张,现实状态下的合同都具有“外部性”。[9]古典契约法理论认为,合同效力只在合同当事人之间发生(合同相对性),从法经济学的角度而言,就是合同交易所产生的一切收益和成本全部由合同当事人分担。合同相对性原则是对合同外部性存在的否定,然而,这种理想化的假设的合同封闭状态在现实中并不存在。近代以来,随着商品经济的发展,交易的连续性与相关性证明所谓的“完备合同”的假说在事实上并不存在。进而,随着私法领域的公法化趋势以及合同法的不断发展,立法和司法实践中逐渐承认和保护受合同效力影响的第三人,如保险合同中的受益第三人,货运合同中的收货人及他益信托中的受益人等,合同相对性原则日趋式微,这一现象的出现也是对“完备合同”的证伪,表明了合同外部性的存在。
合同外部性的存在意味其作为社会关系的基本利益结构无法孤立或是封闭地存在,总会影响到合同关系之外的第三人的利益。在第三人利益合同中,合同的订立会导致第三人的信赖,第三人有可能基于此信赖而有所行为,若忽视了第三人将会出于对合同的信赖而安排自己事务的可能性,将使第三人的信赖落空,使第三人的信赖利益受损。[10]如在货物运输合同中,收货人按时驱车前往收货,却被告知货运合同撤销。此时收货人所花费的路费及误工费等即为信赖利益之损失。合同的正外部性给第三方无偿地带来收益(权益),由于是在不降低合同交易当事人效用水平的同时,提高了他人乃至整个社会的效用水平,因而是一种帕累托(Pareto Optimum)改进。即经济实现“一般均衡”,任何重新改变资源配置的安排,都不可能在无损于任何人的前提下使任何一个人的处境较前更好。[11]这一类型的合同也正是由于具有积极的效益,才颇受立法及司法的重视,其中受益第三人的利益的保护也因此上升至立法层面,由法律明文规定予以保护。在美国,自1859年劳伦斯诉福克斯案(Lawrence v.Fox)[12]开创为第三人利益合同制度先河,判决第三人有权要求允诺人赔偿损失以来,现在美国大多数州的判例表明,如果一个合同是为某一个人的直接利益而制定的,尽管这一第三人不是合同的一方当事人,也没有提供任何对价,他也可以就该合同起诉,并向允诺人提出损害赔偿的请求。[13]
二、第三人与第三人利益合同当事人间信赖关系之基础——第三人之信赖利益与期待利益
由于现代交易关系的相关性,合同具有外部性,合同关系总会涉及合同当事人之外的第三人的利益,[14]但是,并不是所有的合同之外的第三人的利益都能得到法律的保护。而是在某类第三人的利益保护日趋重要之时,法律方将其纳入保护范围,正如第三人利益合同。此时,受益第三人的利益经由法律的选择,成为一项法律所保护的利益,即法益。[15]这是第三人合同权利产生的前提。
在第三人利益合同法律关系构造中,允诺人与受诺人之间存在基础合同,其原因关系为补偿关系;受诺人与第三人之间存在对价关系;[16]允诺人与第三人之间的关系称之为“第三人关系”(Vollaugsverh?ltins oder Drittverh?ltnis)。[17]此二人处于比较松散的结合关系之中,既不存在合同关系,也不存在法定义务或道德义务。双方只是因为第三人利益合同的成立而在二人之间形成了给付关系。正如彼得·肯克(Peter Kincaid)认为,“被告(允诺人)为了实现他的允诺而向第三人履行义务,事实上,他并未向第三人为允诺,第三人也没有给付对价,这里的对价与允诺毫不相干”。[18]这样看来,似乎第三人只与受诺人之间存在对价关系,而与允诺人之间因缺乏对价,无法形成必要的结合关系而使第三人在未获适当给付时无法对允诺人提起诉讼。然而,笔者认为,对于允诺人与受诺人之间形成的合同法律关系而言,此种法律关系并非封闭,允诺人的给付与否与第三人之间有利害关系,第三人对允诺人的给付产生了“信赖”,为了接受给付,可能导致对自身处境作了较之以往不同的安排,这样,第三人与允诺人之间便形成所谓的“信赖关系”。诚然,从表面观之,法律仿佛保护的是民事主体之间的信赖关系,但究其实质,法律是通过对信赖关系的确认来保护民事主体的合法利益。在合同法的理论发展中,信赖观念的提出,是伴随着信赖利益与期待利益的保护而产生的。这一规律在两大法系信赖规则的产生、发展过程中清晰可见。
在大陆法,何为信赖并没有得到明确的阐述。因合同理论建立在“合意”基础上,信赖只是在“合意”之外,即合同不成立或无效这一较为狭窄的领域内发挥作用。从学者对缔约过失的论述来看,信赖既可体现为缔约关系,也可体现为一种信赖的心理。民法对交易主体之间的信赖关系的保护,主要体现在法律对信赖利益及期待利益之损害赔偿的确认。关于信赖利益,根据大陆法学者的多数观点,是指当事人相信法律行为有效成立,而因某种事实之发生,该法律行为不成立或无效而产生的损失,又称消极利益之损失。[19]至于期待利益,在大陆法,是合同法保护的核心,指法律行为有效成立,债权人就其获得债务履行所存之利益。期待利益之损害,指因债务人不履行其债务,致有效成立的法律行为的效力未获实现所生的损害。[20]期待利益保护的目的,是把债权人恢复到合同得以适当履行后应处的状态。英美法上的信赖(reliance)与大陆法相比,在合同法中的地位显然重要得多。在英美法,随着允诺禁反言规则在立法、判例上的确认,“契约理论从对价原理中解放出来”,[21]大有替代对价理论之势,信赖成为合同具有执行力的根据,因信赖而作为或不作为,为允诺人所能预见的,也可视为具有适当的对价。美国第一次《合同法重述》第90条以允诺禁反言规则(the doctrine of estopple)首次将信赖作为执行力的根据规定在法典之中。[22]L.L·富勒(Fuller)在其划时代意义的《合同损害赔偿中的信赖利益》一文中提出将期待利益、信赖利益和返还利益作为违约赔偿的依据的理论,认为合同中还有一种十分重要的利益,即信赖利益:“基于对被告之允诺的信赖,原告改变了他的处境。……要使他恢复到与允诺作出前一样的处境。在这种场合受保护的利益可叫做信赖利益(the reliance interest)。”[23]至于期待利益,富勒对此定义为:“……使原告处于假若被告履行了其允诺,他所应处的处境。在这种场合所保护的利益我们可以叫做期待利益(the ex-pectation interest)。”[24]富勒的信赖理论的提出,使“信赖”的保护到达了一个崭新的历史阶段,如果说允诺禁反言规制中的“信赖”只是一个雏形,仍摆脱不了对价制度的框架的话,那么,富勒的贡献在于将“信赖”置于一个前所未有的重要的境地,甚至可以超过对价的重要性。其后,为了对富勒的命题加以历史的实证,阿狄亚发表了《契约自由的盛衰》一文,由此提出了新的信赖理论。他进一步将富勒的信赖理论扩展到主张对约定原理(对价规则)的全面超越,信赖作为责任的根据表现出重大进展。[25]总之,在英美合同法,信赖的理念贯穿始终,对信赖利益以及期待利益的确认奠定了法律对当事人之间信赖关系之保护的基础。
由此,笔者认为,信赖理念突破了传统的对价规则,使得信赖关系并非限于当事人之间的合同关系,而且信赖还将合同责任扩张至侵权责任、[26]将合同内责任扩张至合同外责任,[27]这一理念为第三人利益合同中的第三人利益的保护提供了理论基础。第三人与基础合同当事人之间存在信赖关系,此种信赖关系为合同法所维护的重要关系。第三人的“信赖”可有两个不同范畴:一是基于与受诺人(债权人)的对价关系而产生的信赖。在对价关系中,受诺人之所以允诺第三人,使第三人得以向允诺人主张给付请求权,是因为受诺人与第三人之间可能存在双务合同而产生的对待给付,或是法定义务,或仅仅是赠与关系。因为受诺人对第三人做了允诺,根据允诺禁反言规则,受诺人应当遵守自己的诺言,保护第三人对诺言的“信赖”。不过,这种“信赖”由于受诺人对第三人的允诺的存在,仍归属于对价制度的保护范围。第三人“信赖”的第二个范畴是基于与允诺人的给付关系而产生的信赖。允诺人与第三人之间是一种很松散的给付关系,允诺人没有对第三人作出允诺,但允诺人却要遵守自己对受诺人作出的承诺,向第三人履行。第三人在对给付的“信赖”不能实现之时,可请求允诺人给付,并可对允诺人主张信赖利益之损害赔偿。在这一范畴的“信赖”中,可谓是完全突破了传统的对价规则,因为允诺人没有对第三人作出任何允诺,第三人也未曾给付对价。之所以允诺人在第三人信赖不得实现之时,负担对其信赖利益与期待利益的损害赔偿责任,原因在于第三人对允诺人的给付产生了“信赖”,在第三人与允诺人之间实则存在基于信赖利益与期待利益之上的信赖关系。综上,在第三人利益合同中,第三人基于对给付的信赖,若造成其他交易机会的损失或者为接受事实上并没有履行的给付而作出的花费,可基于信赖规则请求信赖利益之损害赔偿。第三人在其利益不得实现之时,亦可请求期待利益之赔偿。法律通过对第三人的信赖利益与期待利益的保护实现对信赖关系的维护,故而信赖关系实为一种利益关系,可以说,正是第三人对合同的信赖利益与期待利益奠定了其与基础合同当事人之间信赖关系的基础。
三、第三人利益合同之第三人合同权利的产生——信赖利益、期待利益之正当化
在第三人利益合同,第三人基于对允诺人给付其利益的允诺产生信赖并改变自身的处境,这是第三人与允诺人之间信赖关系存在的表现,即使第三人未给付对价,在其信赖利益受损之时,依据信赖规则,也可请求信赖利益之损害赔偿;在允诺人未为给付或给付不适当之时,第三人也可请求期待利益之损害赔偿。第三人得请求信赖利益及期待利益之损害赔偿的诉权,便是在司法上第三人享有合同权利的体现。在此,第三人显然不仅仅对合同享有利益,而是在利益得不到实现之时享有对允诺人的权利。那么,作为合同关系之外的第三人,其合同权利是如何产生的?
第三人利益合同之第三人的合同权利的形成,[28]立足于法律对第三人信赖利益与期待利益的正当化,即信赖利益与期待利益首先应当是法律所保护的利益(即法益)。信赖利益的正当化在大陆法是通过缔约过失制度实现的,在英美法则是通过允诺禁反言规则实现。信赖利益与期待利益的正当化在立法上是结合在一起的,保护期待利益的目的在于保护信赖利益。笔者认为,信赖利益与期待利益的正当化主要是通过在司法上对第三人诉权的肯定来实现的。信赖利益与期待利益的保护同属于赔偿法域的问题。[29]立法上对信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权的确认是第三人利益合同中的第三人享有对合同当事人的诉权的前提。
大陆法的缔约过失责任是在对实证合同法的批判和具体的实践基础上发展起来的合同法原理,但其对合同法的深远影响却只在20世纪(或20世纪后半叶)才被人们感受和认识到。虽然缔约过失责任仅限于处于缔结合同关系的当事人之间的信赖利益的损害赔偿,但这一理论给我们提出了一个新的视点,那就是,合同责任并不限于合同关系存在的情形,“无合同也可有责任”,只要当事人之间存在信赖的关系,根据诚实信用原则,一方基于对另一方的信赖而导致的损失也有权请求损害赔偿。这一损害为信赖利益之损失也包括期待利益之损失。即信赖关系成为当事人之间请求损害赔偿的基础关系,而非必须具备传统意义上的“合意”。这也可以解释大陆法系之所以承认第三人利益合同中第三人损害赔偿请求权的原因。根据缔约过失责任之法理,既然信赖利益之损害不限于合同成立与否,则基于信赖关系而产生的损害赔偿关系就不必限定于合同当事人之间,只要对利益的取得有信赖关系,任何人均可主张信赖利益之赔偿。在英美法,期待利益的损害赔偿请求权向来是合同法救济的重要内容,而对于信赖利益损害赔偿请求权的法律确认,则应当归功于富勒、科宾等法学巨匠的努力。富勒认为,执法者随时都可以根据该承诺得到遵守的程度来判断信赖利益能否实现,并在一方违反承诺时要求其承担对方的信赖利益的损害赔偿责任。[30]美国合同法之父科宾也对信赖利益作了专门的论述:“现在很清楚,非正式允诺可以因为基于对他的信赖的行为而能够被强制执行;尽管此行为并非立约人所谋求而并非作为该允诺的约定交换物而被履行。”[31]在他的努力下,美国第二次《合同法重述》对允诺禁反言规则作了更为灵活的规定。基于信赖而产生的允诺禁反言规则已不可辩驳地成为使允诺人获得强制执行的法律基础,信赖作为对价的“替代”(substitute)成为使合同得到有效履行或使当事人得到赔偿的充分原因,从而初步确立了信赖利益赔偿制度。
据此,即使受诺人未提供所谓的“对价”,只要其与允诺人之间形成信赖关系,在其利益受损之时,便可请求信赖利益与期待利益之损害赔偿。因为“合同法对信赖的救济包括期待利益的损害赔偿和信赖利益的损害赔偿两种手段”。[32]这一信赖理念也为第三人利益合同中第三人利益之法律保护提供了依据。第三人利益合同中的第三人虽然是合同关系之外的第三人,但其因合同当事人之间的约定而对合同享有利益。这一利益是基于合同当事人的约定赋予的,但对第三人而言,其是否承诺对能否享有利益并不影响,甚至第三人在不知情的情况下也可成立第三人利益合同(如为胎儿的利益订立的第三人利益合同)。这种无需第三人的意思表示,更无需第三人给付任何代价便可享有合同利益的情形似乎违背了英美合同法中的对价规则。因为在对价规则中,“对价必须由受诺人提供”这一格言意味着一项允诺只能由提供对价的受诺人强制执行。而在第三人利益合同中,第三人与允诺人之间仅存在给付关系,允诺人为了实现他对受诺人的允诺而向第三人履行义务,事实上,他并未向第三人为允诺,第三人没有给付对价。不过,根据现代合同法中的信赖理念,第三人与基础合同当事人之间形成某种信赖关系,若第三人对允诺人之给付有信赖之心理,并为其利益的享有改变处境、作出某种安排的话,合同当事人未经第三人同意不得变更、撤销第三人利益合同,除非合同特约保留变更与撤销的情形。在大陆法,第三人对合同是否产生信赖的因素已引起了法官们的高度重视,“一个德国法官往往会考虑第三人是否已因对赋予其利益允诺的信赖而改变了其地位,如果第三人已经改变了其地位,应认为合同当事人已失去了取消或变更第三人权利的权利”。[33]而且,第三人在其利益因允诺人的不履行受有损害之时,可请求信赖利益及期待利益之损害赔偿。
以上第三人享有的信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权为救济权。古谚云:“没有救济就没有权利。”一种无法诉诸法律保护的权利实际上根本就不是真正的法律权利。[34]权利人在遇侵害之时得请求损害赔偿请求权,此为派生性请求权(救济性请求权),也称救济权。通说认为,救济权是基于原权而生的第二性的权利,若无对权利或利益的侵害便无所谓救济权,即救济权是为了保护原权而存在的权利,原权直接决定救济权的内容。以此看来,似乎原权是救济权的逻辑起点,而事实上并非如此。救济权的实质在于救济原权所保护的利益,而不是纯粹救济原权。因为权利只是一种规范性的关系,这种关系本身是谈不上什么救济的,法律所保护的是权利所体现的利益。如在第三人利益合同中,第三人诉权(救济权)的逻辑起点便是第三人对合同享有的信赖利益与期待利益。正如彼得·肯克指出:“第三人能提起诉讼的权利在于他对合同的信赖与期待或是与立约人的交易。”[35]信赖利益与期待利益为法律所保护的利益——法益,可见第三人对合同享有的法益是第三人享有诉权(救济权)的基础,法益实则为救济权的逻辑起点。[36]然而,在第三人利益合同中,第三人的合同权利并非简单的一项权利,而是由第三人的给付请求权、给付受领权以及损害赔偿请求权所构成的权利束。第三人的损害赔偿请求权(救济权)的产生,是立法上对第三人信赖利益与期待利益的正当化的结果。那么,第三人的给付请求权(原权)是如何产生的呢?
比较法学者一般认为,大陆法是一个“权利先于救济的”法系,而英美法则是一个“救济先于权利”的法系。大陆法系的“权利先于救济”的观念,是因为深受阿奎利亚法影响的缘故,在立法上采用列举主义由法律明定权利类型,在司法上认为只有法定的权利方可得到救济。但随着工业社会的来临,“权利先于救济”的法律模式的局限性显露出来,一方面它不可能预见所有的值得救济的权利形态,另一方面它只救济法定的权利,而将许多应然的自然权利(法益)排斥在救济之外,这违背了自然权利的观念,所以大陆法系民法典普遍创设概括性的法律原则,如公序良俗原则、诚实信用原则等。法官通过对概括性原则乃至于对民法内在的精神的解释,对于法律没有明定的权利(即法益)赋予救济,而救济一旦被赋予,此种利益实际上就成为法律明定的权利。可见,大陆法实际上也存在类似于英美法的“判例法”机制,通过法官造法形成新型私权,“救济先于权利”的情形在事实上是存在的。在英美法,英国的普通法是作为一连串的补救手段而产生的,如英国的侵权行为法是以令状(writ)为基础发展而来的,法院依特定的令状,经由诉讼而创造某种救济,而在救济之前,并没有一个由法典编制出来的权利体系,正如梅因所说:“英国法是在程序的缝隙中渗透出来的。”所以,在英美法,是救济确认了人们在法律上的权利,是救济程序创造了普通法上的权利体系,“救济先于权利”。[37]从救济权与原权的关系可见,救济权可成为推定原权的前提,“从权利推定权利”在逻辑上是合理的,其特点是由法定的“明示权利”合乎逻辑地推定出“默示”的权利。在第三人利益合同中,基于对第三人的法益(信赖利益与期待利益)的保护,立法上赋予第三人的信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权(救济权),随着此类案例的增多,合同之外第三人的权利日显重要,在立法上便推定第三人享有对允诺人的给付请求权(原权)。如1999年的英国《合同(第三人权利)法案》便赋予第三人要求允诺人强制履行合同条款权利的规定;《德国民法典》第328条规定:“当事人可以合同约定向第三人履行给付,并具有使第三人直接要求给付的权利的效力。”
基于以上探讨,笔者认为,在第三人利益合同中,第三人合同权利的产生,经历了这样一个过程:合同当事人在基础合同中通过约定利益第三人约款来赋予第三人利益,第三人基于合同当事人对其利益的赋予而形成信赖关系,这一利益被类型化为信赖利益与期待利益,而正是信赖利益与期待利益奠定了这一信赖关系的基础。进而信赖利益与期待利益经由正当化,成为一种可由法律加以保护的利益(法益),在立法上规定了信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权,第三人的法益便可通过主张诉权受到法律救济。第三人救济权的产生,使第三人对合同享有的法益通过权利的推定形成法律上实态的给付请求权成为可能。
兹以图例说明:
第三人
合同利益
类型化
信赖利益
期待利益
正当化
救济
信赖利益损害赔偿请求权
期待利益损害赔偿请求权
全力推定
给付
请求权
利益
法益
救济权
原权
权利


可见,第三人合同权利的产生经历了一个从利益到法益,再从法益到权利的演变过程,这亦是法律对第三人的合同利益正当化的过程。事实上,第三人利益合同之第三人合同权利作为一种新型的权利,它的产生是与私权诞生的普遍规律相契合的,即法律对错综复杂的利益关系进行平衡,对利益加以选择性的保护,利益便上升为法益。一部分的法益在立法之初便被设定为私权。而另一部分法益则在形式上仍存在于私法体系中,须经权利的推定再通过立法程序将其设定为新型私权。这样,法益便转化为私权,私权由此诞生了。




注释:
[1]郑玉波:《民法债编总论》,中国政法大学出版社2004年版,第358页。
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西藏自治区实施《中华人民共和国就业促进法》办法

西藏自治区人大常委会


西藏自治区第九届人民代表大会常务委员会公告
([2010]2号)


  《西藏自治区实施<中华人民共和国就业促进法>办法》,已经2010年1月6日西藏自治区第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过,现予公布,自2010年5月1日起施行。

  特此公告


西藏自治区人民代表大会常务委员会
2010年1月6日



西藏自治区实施《中华人民共和国就业促进法》办法

第一章 总则





  第一条 为了促进就业,促进经济发展与扩大就业相协调,促进社会和谐稳定,根据《中华人民共和国就业促进法》等法律、法规,结合自治区实际,制定本办法。



  第二条 自治区行政区域内与促进就业有关的活动,适用本办法。



  第三条 自治区行政区域内的劳动者不分民族、性别、种族、宗教信仰等,依法享有平等就业和自主择业的权利。



  第四条 县级以上人民政府应当把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,坚持发展经济与扩大就业并重,实施积极的就业政策;坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,促进劳动者充分就业。



  第五条 县级以上人民政府应当把扩大就业纳入国民经济和社会发展规划,制定促进就业中长期规划和年度计划。



  第六条 县级以上人民政府应当设立就业专项资金,并纳入同级财政预算。



  第七条 县级以上人民政府应当结合本地资源优势,大力发展经济、调整产业结构和发展、壮大非公有制经济,扩大就业渠道,增加就业岗位。

  县级以上人民政府在制定涉及全局的社会经济政策、安排政府投资和确定重点建设项目时,应当把增加就业岗位作为重要因素考虑。



  第八条 县级以上人民政府应当建立健全促进就业工作协调机制和失业预警机制,研究、协调解决本行政区域就业工作中的重大问题,落实就业政策,改善就业环境,统筹城乡就业,控制失业率。



  第九条 县级以上人民政府应当将城镇新增就业、控制失业率、农牧区劳动力转移就业人数、失业人员就业、就业困难人员就业以及减少有劳动能力的长期失业人员等指标作为责任制考核目标。



  第十条 县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门负责本行政区域内的促进就业工作,组织实施促进就业中长期规划和年度计划,协调落实就业政策,提供公共就业服务。

  县级以上人民政府其他有关部门应当在各自职责范围内做好促进就业工作。

  各级工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、工商业联合会及其他社会组织,应当协助同级人民政府开展促进就业工作,维护劳动者合法权益。



  第十一条 乡(镇)人民政府、街道办事处、村(居)民委员会应当配合有关部门做好就业政策宣传、就业失业人员统计、农牧区劳动力转移等与促进就业有关的基础性工作。



  第十二条 县级以上人民政府及其有关部门、社会组织应当引导劳动者转变就业观念、提供培训服务、提高劳动者的劳动技能,鼓励劳动者自主创业、自谋职业,以创业带动就业。



  第十三条 用人单位依法享有自主用人的权利。

  用人单位应当积极吸纳就业,增加和稳定就业岗位,规范用工行为,保障劳动者合法权益。



  第十四条 县级以上人民政府和有关部门对在促进就业工作中作出显著成绩的单位和个人,给予表彰和奖励。

第二章 政策扶持





  第十五条 自治区鼓励发展服务业、特色民族产业和劳动密集型产业,在财政、金融、税费、投资等方面给予扶持,促进经济发展,扩大就业规模。



  第十六条 县级以上人民政府应当进一步深化国有企业改革,推动国有企业发展,提供更多就业机会。



  第十七条 县级以上人民政府应当落实鼓励、支持和引导非公有制经济发展的方针政策。按照国家有关发展劳动密集型产业和服务业的政策,扶持中小企业发展,拓宽就业渠道,增加就业岗位。



  第十八条 县级以上人民政府设立的就业专项资金,应当根据就业状况和就业工作目标,积极调整财政支出结构,加大资金投入,用于促进就业。

  自治区级财政应当通过专项转移支付的方式,对各地就业专项资金给予适当补助,并向边远地区和人口较少民族聚居区倾斜。



  第十九条 就业专项资金用于职业介绍、职业培训、职业技能鉴定、公益性岗位、特定就业政策和社会保险等的补贴,小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息,以及扶持公共就业服务等。



  第二十条 县级以上人民政府应当建立小额贷款担保服务体系,设立小额贷款担保基金,明确担保机构,为登记失业人员、农牧民创业者、高校毕业生、复员退伍军人、残疾人、被征地农牧民等自主创业、自谋职业人员及吸纳就业并符合一定条件的用人单位提供小额贷款和贴息支持。



  第二十一条 下列企业、人员依法享受税收优惠:

  (一)吸纳符合国家规定条件的失业人员就业,并达到规定要求的企业;

  (二)失业人员创办的中小企业;

  (三)安置残疾人员就业达到规定比例或者集中使用残疾人的企业;

  (四) 从事个体经营并符合国家规定条件的失业人员;

  (五)从事个体经营的残疾人;

  (六)国务院和自治区人民政府规定给予税收优惠的其他企业、人员。



  第二十二条 县级以上人民政府在安排政府投资和确定建设项目时,应当把增加就业岗位作为评审投资项目的重要指标,吸纳一定比例的当地劳动力参加项目建设。

  政府投资或者享受优惠政策建设的城镇集贸市场,应当留有一定比例的经营场地用于安排就业困难人员就业。



  第二十三条 县级以上人民政府应当建立被征地农牧民就业保障制度,将被征用土地的农牧民纳入就业扶持范围。



  第二十四条 县级以上人民政府应当进一步完善农牧区转移就业劳动者的子女就学、公共卫生、住房租购和社会保障等方面的政策措施。



  第二十五条 县级以上人民政府应当建立和完善促进高校毕业生就业服务体系,引导和鼓励高校毕业生面向城乡基层、企业就业,自主创业。

  自治区人民政府应当设立高校毕业生创业扶持资金,扶持高校毕业生自主创业。



  第二十六条 高校毕业生到符合条件的基层社会管理和公共服务岗位就业的,在一定期限内给予岗位补贴、社会保险补贴和生活补助。

  鼓励高校毕业生积极参加就业见习。见习期间,可以按照有关规定,享受见习基本生活补助。



  第二十七条 县级以上人民政府对吸纳高校毕业生就业,与其签定一定期限劳动合同并符合相关条件的用人单位,给予一定数额的奖励资金和社会保险补贴。



  第二十八条 用人单位吸纳就业困难人员就业达到自治区规定的职工总数比例的,有关部门应当免除登记类、管理类、证照类等行政事业性收费。



  第二十九条 用人单位当年新增就业岗位招用就业困难人员,与其签订1年以上劳动合同,并按规定缴纳社会保险费的,可以申请社会保险补贴。

  对吸纳持《就业和再就业优惠证》人员的企业,依照规定在劳动合同期限内给予社会保险补贴。

  对持《就业和再就业优惠证》的人员灵活就业后,申报就业并缴纳社会保险的,给予一定数额的社会保险补贴。



  第三十条 培训机构按照有关规定,为劳动者提供减免费培训服务的,可以享受培训补贴。

  职业中介机构按照有关规定,为劳动者免费提供就业登记、职业介绍服务的,可以享受职业介绍补贴。

  职业技能鉴定机构按照有关规定,为劳动者提供减免费职业技能鉴定服务的,可以享受职业技能鉴定补贴。



  第三十一条 县级以上人民政府及有关部门应当鼓励劳动者自主创业,放宽市场准入,凡是法律法规未禁止的行业和领域一律向各类创业主体开放,国家有限制条件和标准的行业和领域要平等对待各类创业主体。在城镇规划建设中统筹安排创业场地,免收一定期限的租金。

  对创业者在一定期限内,给予税收优惠,减免登记类、证照类和管理类等相关行政事业性收费,实施创业奖励政策。
第三章 公平就业





  第三十二条 各级人民政府应当创造公平就业环境,消除就业歧视,保障劳动者享有平等的劳动权利和公平的就业机会。

  各级人民政府及有关部门制定有关政策和规范性文件,不得含有就业歧视的内容。



  第三十三条 用人单位招用人员,应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。



  第三十四条 用人单位、公共就业服务机构、职业中介机构发布招聘信息,不得含有虚假或者就业歧视性的内容,设置招聘条件的,不得增加超出用人单位生产工作需要的条件。



  第三十五条 用人单位招用人员,除国家规定不适合妇女的工种或者岗位外,不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。

  用人单位录用女职工,不得在劳动合同中规定限制女职工结婚、生育等内容。



  第三十六条 用人单位应当根据残疾人的残疾类别、特点,安排适当的工种和岗位,合理确定劳动定额;在定级、职称评定、劳动报酬、生活福利、社会保险等方面,与其他职工平等对待。



  第三十七条 农牧区劳动者和城镇劳动者享有平等的就业权利。任何单位和个人不得对农牧区劳动者在扶持政策、公共就业服务和职业中介活动等方面设置歧视性限制。



  第三十八条 用人单位招用人员,除国家法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止乙肝病原携带者从事的工作外,不得强行将乙肝病毒血清指标作为就业健康标准。
第四章 就业服务和管理





  第三十九条 县级以上人民政府应当建立健全覆盖城乡的就业服务体系,设立公共就业服务机构,完善就业服务制度,鼓励发展职业中介机构,规范和加强就业服务。

  县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门应当加强管理,规范公共就业服务、职业中介行为,促进劳动者通过市场就业。



  第四十条 县级以上公共就业服务机构应当建立综合型就业服务场所,配备相应的工作人员和设施,规范服务流程和标准,为劳动者和用人单位免费提供就业服务。



  第四十一条 县级以上人民政府应当加强人力资源市场及信息网络建设,建立人力资源供求信息免费发布制度,实现信息资源共享。



  第四十二条 县级以上人民政府应当加强高校毕业生就业服务和就业指导工作,开展多种形式的就业服务活动。

  高等学校应当以促进学生就业为导向,开设就业指导课程,加强对学生的就业创业指导,提高学生就业创业能力。



  第四十三条 县级以上人民政府应当建立失业预警制度,加强失业动态监测,制定应对较大规模失业的调控方案,及时采取专项政策措施,有效预防和控制失业。



  第四十四条 县级以上人民政府应当建立就业、失业登记和劳动力抽样调查统计制度。

  县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门、统计部门和公共就业服务机构进行就业、失业登记和劳动力调查统计时,用人单位和个人应当如实提供登记和调查统计所需要的基本情况。



  第四十五条 县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门应当建立公共就业服务质量监管制度,制定公共就业服务标准,规范公共就业服务程序,实行服务承诺和挂牌服务制度,建立健全绩效评估体系,提高公共就业服务质量和效率。



  第四十六条 县级以上人民政府财政、人力资源和社会保障行政部门应当按照国家有关就业专项资金管理规定,设立就业专项资金财政专户,建立健全财务管理制度,及时审核、拨付就业专项资金。

  任何单位和个人不得截留、挪用、侵占、骗取就业专项资金。



  第四十七条 县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门自收到申请人提交的设立职业中介机构申请材料之日起15个工作日内,应当对申请材料进行审查,必要时可以组织听证。符合条件的,发放职业中介许可证;不符合条件的,应当书面通知申请人并说明理由。



  第四十八条 申请人取得县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门发放的职业中介许可证的,应当到工商行政部门进行登记。未经登记的,不得从事职业中介活动。



  第四十九条 职业中介机构不得有下列行为:

  (一)提供虚假就业信息;

  (二)超出许可范围经营;

  (三)介绍未满十六周岁的未成年人就业;

  (四)为无合法证照的用人单位提供中介服务;

  (五)以暴力、欺诈、胁迫等方式进行职业中介活动;

  (六)与用人单位恶意串通损害求职者合法权益;

  (七)伪造、涂改、转让职业中介许可证;

  (八)扣押劳动者的居民身份证和其他证件或者向劳动者收取押金;

  (九)其他违反法律、法规的职业中介活动。



  第五十条 从事劳务派遣业务的单位应当在进行工商登记后十日内到所在市(地)、县人力资源和社会保障行政部门备案。

  劳务派遣单位应当与用工单位签订劳务派遣协议,与派遣员工签订劳动合同。



  第五十一条 劳务派遣单位应当履行下列职责:

  (一)根据用工单位需求,招录劳动者;

  (二)告知被派遣劳动者《劳务派遣协议》内容;

  (三)依法按月向被派遣劳动者支付劳动报酬,并不得克扣用工单位按照劳务派遣协议支付给被派遣劳动者的劳动报酬;

  (四)依法为被派遣劳动者缴纳社会保险费;

  (五)与用工单位共同协商处理劳动争议;

  (六)协助用工单位做好被派遣劳动者的日常管理工作;

  (七)接收被用工单位依法辞退的被派遣劳动者,并重新派遣至其他工作岗位工作或对其进行职业技能培训后重新安排工作岗位;

  (八)为被派遣劳动者提供劳动保障事务代理服务。
第五章 职业教育和培训





  第五十二条 自治区实施有利于促进就业的职业教育和职业培训政策。

  县级以上人民政府应当加大对职业技能培训的投入。

  县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门应当根据人力资源市场需求,制定并实施职业能力开发计划,整合职业培训资源,统筹协调各类培训机构,逐步建立公共实训基地,大力发展职业技术教育。



  第五十三条 县级以上人民政府应当鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职转岗转业培训、再就业培训、创业培训和转移就业技能培训。



  第五十四条 县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门应当向职业院校、职业技能培训机构提供人力资源市场需求信息服务。

  职业院校、职业技能培训机构应当根据人力资源市场需求信息,合理调整培养方向,设置培训科目,提高职业教育和培训质量。



  第五十五条 县级以上人民政府应当加大高技能人才培养、加强职业能力测评、建立高技能人才奖励制度。



  第五十六条 县级以上人民政府依法实行劳动预备制度,对有就业要求的初中和高中毕业生进行一定期限的职业教育和培训,使其取得相应的职业资格或者掌握一定的职业技能,提升其就业技能和就业能力。

  县级以上人民政府应当对失业人员、复员退伍军人、高校毕业生以及进城就业的农牧区劳动者,开展针对性、实用性和有效性的职业技能培训。

  县级以上人民政府应当对农牧区劳动力开展转移前就业技能培训,围绕用工需求开展订单、定向、定点培训,切实提高农牧民技能水平。



  第五十七条 职业中介机构、职业培训机构从事经营性活动的收费标准,应当经地(市)以上价格主管部门批准。



  第五十八条 企业应当建立职工教育培训制度,按照国家规定提取职工教育经费,用于职工的技能培训。

  职工教育经费的使用应当经企业职工(代表)大会讨论决定,并接受人民政府人力资源和社会保障等有关部门的监督。



  第五十九条 全面推行职业资格证书制度,对实行就业准入的职业,用人单位应当招用已经取得相应职业资格证书的人员。
第六章 就业援助





  第六十条 自治区实行就业援助制度,采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、提供公益性岗位等办法,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。



  第六十一条 县级以上人民政府应当建立就业困难人员申报登记制度,完善就业困难人员认定、安置、退出动态管理机制,建立健全就业困难人员信息数据库。



  第六十二条 县级以上人民政府应当建立城镇零就业家庭就业援助制度,确保城镇有就业需求的家庭至少有一人实现就业。



  第六十三条 就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业,以及连续失业一定时间仍未实现就业的人员。就业困难人员的具体范围,由自治区人民政府另行规定。



  第六十四条 自治区行政区域内的就业困难人员可以得到下列援助:

  (一)免费进行职业培训和职业技能鉴定;

  (二)优先安排到政府开发的公益性岗位就业,并给予社会保险补贴和岗位补贴;

  (三)从事个体经营的,有关部门免收登记类、管理类、证照类行政事业性收费;

  (四)国家和自治区规定的其他扶持政策。



  第六十五条 公共就业服务机构应当对就业困难人员进行登记,建立专门台账,实行就业援助对象动态管理和援助责任制度,提供及时、有效的就业援助。
第七章 监督检查





  第六十六条 县级以上人民政府应当按照促进就业目标的要求,对所属的有关部门和下一级人民政府就业工作完成情况进行监督检查。



  第六十七条 县级以上人民政府财政、人力资源和社会保障行政部门应当依法对就业专项资金的管理和使用情况进行监督检查。

  县级以上人民政府审计机关应当定期对就业专项资金的管理和使用情况进行审计。



  第六十八条 县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门应当对职业中介机构、职业培训机构、劳务派遣单位的经营活动情况进行监督检查,对违法行为依法进行处理。



  第六十九条 县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门应当建立举报制度,设置举报信箱和举报电话,并向社会公布;对举报的内容,应当及时调查核实并依法处理。

第八章 法律责任





  第七十条 违反本办法规定,人力资源和社会保障行政部门、公共就业服务机构等有关部门及其工作人员有下列情形之一的,由其所在单位或者上级主管机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;侵害劳动者合法权益,造成损失的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)截留、侵占、挪用就业专项资金的;

  (二)违反担保的程序和条件规定提供小额贷款担保的;

  (三)对职业中介机构疏于管理,造成不良影响的;

  (四)选定为享受政府培训补贴人员提供就业培训的培训机构,未采取招标等公开、公平方式的;

  (五)与培训机构串通,或者因审核不严,导致培训机构采取虚报培训人数或者培训时间等手段套取政府培训补贴的;

  (六)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。



  第七十一条 违反本办法规定,实施就业歧视的,劳动者可以向人民法院提起诉讼。



  第七十二条 违反本办法第五十条第一款规定,未在规定期限内备案的,由人力资源和社会保障行政部门责令限期改正;逾期不改正的,处以5000元以上1万元以下罚款。



  第七十三条 违反本办法规定,职业中介机构、职业培训机构擅自向劳动者收取费用的,人力资源和社会保障行政部门、价格主管部门责令其将违法收取的费用退还劳动者,并依照有关法律、法规规定给予处罚。



  第七十四条 违反本办法规定,职业中介机构有下列行为之一的,按照以下规定予以处罚;情节严重的,人力资源和社会保障行政部门可以并处吊销职业中介许可证:

  (一)提供虚假就业信息和伪造、涂改、转让职业中介许可证的,由人力资源和社会保障行政部门责令改正,没收违法所得,并处以1万元以上2万元以下罚款。

  (二)以暴力、欺诈、胁迫等方式进行职业中介活动的,由人力资源和社会保障行政部门责令改正,没收违法所得,并处以1万元以上3万元以下罚款;违反治安管理的,由公安机关依法处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  (三)与用人单位恶意串通损害求职者合法权益的,由人力资源和社会保障行政部门责令改正,没收违法所得,并分别处以1万元以上3万元以下罚款。



  第七十五条 违反本办法规定,职业中介机构向劳动者收取押金的,由人力资源和社会保障行政部门责令限期退还,并以每人500元以上2000元以下的标准处以罚款。



  第七十六条 违反本办法第五十八条第一款规定,企业未按照有关规定提取职工教育经费的,由人力资源和社会保障行政部门责令改正,并处以5000元以上2万元以下的罚款。



  第七十七条 违反本办法规定的其他行为,法律、法规已有处分、处罚规定的,依照其规定给予处分、处罚。
第九章 附则




  第七十八条 本办法所称公共就业服务机构,是指由政府设立的,向用人单位和劳动者提供免费就业服务的公益性机构。



  第七十九条 本办法自2010年5月1日起施行。

商业部、卫生部关于加强商业部门肉蛋卫生监督检测工作的通知

商业部、卫生部


商业部、卫生部关于加强商业部门肉蛋卫生监督检测工作的通知
商业部、卫生部



食品卫生法颁布以来,在各级党政领导下,卫生部门和商业部门对肉蛋食品的卫生检测做了很多工作,对保证商品卫生质量,落实食品卫生法起到了较好的作用。根据中央领导同志关于加强质量监督检测工作的指示精神,为了健全国营商业部门所属食品主管部门对肉蛋品的卫生监督检
测工作,现将有关问题通知如下:
一、商业部门的肉联厂、屠宰厂、加工厂负责做好厂内卫生检疫工作,对本厂所生产的肉蛋产品经常进行检测,做好记录,定期向主管部门统计上报。
二、各省、自治区、直辖市食品主管部门的检测单位(包括检测站、化验室、研究所和承担食品主管部门检测任务的肉联厂化验室),凡具备一定的检测条件(即:配备有大专或助工以上的专业技术人员和必要的仪器设备,能够正确按照国家食品卫生标准中常检项目和检验方法进行检
测),并经同级食品卫生监督部门认可以后,即可负责对所辖地区内国营商业部门各厂、店生产和销售的肉蛋品进行抽样监督检测,负责出具卫生检验证明。
(一)监测品种,重点是熟肉制品、优质产品和名、特、新产品,必要时抽测鲜肉、原、辅料和有关工具、用具等中间环节。(二)抽检比例和采样方法,由各地食品主管部门根据有关规定制定执行办法。(三)检测项目和方法,按照国家食品卫生标准和食品卫生检验方法执行。(四
)检测费用(包括与检测有关的费用),由各地食品主管部门参照有关标准确定,列入企业生产成本,具体收费方法请各地自定。已列为事业费的,由主管部门核发,不再重复收费。(五)产品监测结果,应详细记录列档,并定期上报主管单位,同时抄报同级食品卫生监督机构。食品主管
部门应在一定范围内定期予以公布,以促进企业的卫生管理工作。
三、食品卫生监督机构负责对食品主管部门的检测工作进行监督检查和技术指导,必要时可对企业进行抽检、复检。对于严重违反食品卫生法的,要依法处理。
四、食品主管部门的监督检测工作是卫生检疫工作的一部分,应由各级食品主管部门领导和管理;具体管理办法和制度,由各省、自治区、直辖市食品主管部门组织制定。
请各省、自治区、直辖市商业部门所属的食品主管部门会同同级食品卫生监督机构,对本部门的检测单位进行一次审定。凡符合条件的,即由双方共同协商有关事宜,及早开展监督检测工作,并报卫生部防疫司和商业部食品局备案。目前尚无检测条件的省、市要积极创造条件,逐步开
展这一工作。今后凡有新增检测单位,均按上述程序办理。



1986年4月10日

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