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从法律角度看党依法执政需要做些什么

作者：张宗平

依法执政是党的十六大提出、十六届四中全会又进一步明确的“党执政的一个基本方式”。提出“依法执政”是党的十五大提出“依法治国”基本方略以来，党从治国方略的高度，从法治层面上解决领导方式和执政方式问题的重大举措。本人认为，“依法执政”包含三重意思，一是党在国家中的执政地位来源于国家的宪法和法律；二是党在国家中的各种活动必须在宪法和法律允许的范围之内；三是党在国家中的执政方式必须符合国家的宪法和法律。基于此，从法律角度看，党要实现依法执政，需要重点解决几个问题：
一、党要实现依法执政，必须依法进入政权组织
依法执政，从执政党执政地位的取得角度看，就是要合法取得执政权。中国共产党（以下简称党）在特定历史条件下通过夺取政权取得执政地位，至今已执政近60年。但是，正如十六大报告指出的，党的执政地位并“不是一劳永逸的”。鉴于执政党执掌国家政权是通过其成员在国家政权中（而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上）发挥领导核心作用来实现的，在党注重依法执政的当今，本人认为，党要实现长期执政的目标，需要通过法律手段解决进入政权组织的问题，使党进入国家政权组织、掌握和控制国家权力的方式制度化、规范化、法治化。为此，需要进行两项制度建设：
一是修改党章，解决党代表不是人大代表、党委成员不是人大常委会委员的问题，实现人民民主与党内民主的有机结合，保证经人民民主选举而被赋予权力的各级人大常委会中的中共党员进入本级党委。要解决这个问题，需要将党章第十一条修改为：“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的党的组织须选出或组织党的候选人参加本级人大代表的直接选举，党的各级代表大会的代表由依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》选举产生的本级人大代表中的中共代表担任，党的各级代表大会的代表名额由依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》选举产生的本级人大代表中的中共代表人数决定。党的中央委员会组成人员由全国人民代表大会选举产生的国家主席、国家副主席和全国人大常委会中的中共委员担任，党的地方各级委员会组成人员由本级人大选举产生的人大常委会中的中共委员担任，党的各级委员会组成人员名额由本级人大选举产生的人大常委会中的中共委员的人数决定”。如此修改党章后，各级人大中的中共代表既是党代表又是人大代表，党的各级委员会都在本级人大常委会，党不用另外设立常委会，中央也不用设立政治局和政治局常委会。新的党委在绝大多数情况下都通过人大的组织法、议事规则和人大各专门委员会来实现党的领导，只在特殊情况下才召开只有党代表、党委委员参加的党代表大会和党委全体会议。具体来说，在国家层次，全国人大常委会中的中共委员，都进入中共中央委员会，新的中共中央委员会在全国人大常委会中，国家行政机关、审判机关和检察机关都向新的党中央负责，受新的党中央监督；新的党中央对人民负责，受人民监督。在地方层次，县、不设区的市、市辖区、乡、镇的人大代表由选民直接选举，其后由当选人大代表的中共党员民主选举产生地方党委；在省、自治区、直辖市、设区的市这一级党委，也由人大代表中的中共党员民主选举产生。
二是修改法律，保证党作为执政党的宪法地位。为了建设社会主义法治国家，减少党执政体制改革的阻力，消除可能出现的动荡和不稳定，本人认为，需要根据宪法规定对人大选举法和组织法进行修改，规定一定比例（如50％、60％）的人大代表和人大常委会委员由中共党员参选，其余名额由各民主党派、无党派人士参选。这样一来，在民主法治的时代潮流下，既保证了党的执政地位、党的团结统一，保证了国家主席、总理、地方人大常委会主任、政府首长等重要职位都由中共党员出任，又可保证将来人民民主、党内民主选举的公正透明，保证公民和党员从党内选出最被认可的优秀领导者。
　 二、党要实现依法执政，必须受制于宪法和法律的约束
依法执政，从执政党执政行为的运行前提来看，就是要尊重并遵守宪法和法律，在宪法和法律允许的范围内活动。宪法关于“各政党都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”的规定、党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，是把执政党执政行为纳入法治化轨道的基本依据，是一条极其重要的法制原则。为此，党（党的执政者）在执政中，需要自觉地受制于宪法和法律的约束。
一是在制定政策、方针时，要注重政策、方针与法律之间的协调和衔接，确保政策、方针与法律不冲突，确保过时陈旧的法律在政策、方针的指导下能及时得到废止或修改，确保实践中行之有效的政策、方针能及时通过法定程序上升为新的法律。要做到这一点，从组织保障的角度看，需要在党委机关中设置法制机构。
二是在执政活动中，要强化自我约束意识，不能随意扩大管辖事务的范围和处理事务的权限，并要对自己的失信、失当、失误行为，承担起相应的法律责任。执政者必须摒弃权力无限和权大于法的观念，切实避免靠党治国、由党代政、以党代法的现象，切实防止政党意志高于国家法律、政党权力高于其他权力、政党机构包办一切事务的倾向，牢固树立权力有限观和权力受制约的意识，明确自己手中的权力是有限职权、是人民通过宪法和法律所赋予的，自觉在宪法和法律规定的范围内行使权力，确实“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。
三、党要实现依法执政，必须依法规范政党关系和政党行为
依法执政，从执政党执政行为的运行方式来看，就是要运用宪法和法律规范政党关系和政党行为。为此，本人认为，党依法执政需要注重两个问题：
一是在处理各方关系上，需要健全政党法律制度，规范政党关系和政党行为。共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，现行宪法在确认的基础上允许其“长期存在和发展”。由于现行宪法对该制度的规定简单而原则，政协章程虽对该制度的规定较为具体但其本身不具有法定的强制效力，因此，可以说，目前对政党关系、政党行为的规范主要是靠党内政策和政协章程调节的。本人认为，要切实发挥共产党执政、各民主党派参政的作用，对政党关系和政党行为的规范需要转到以国家法律为主、党际政策为辅的共同调节格局下。用法律巩固和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是要研究制定政党法，依法规范各政党间的相互关系，各政党在国家政治生活中的权利和义务、在政治协商会议中的活动准则，科学界定党的领导职能和执政方式、党与国家行政机关、司法机关、基层组织和企事业单位等的关系，从法律制度上保证党对国家政权组织实行依法领导，保证国家政权组织依法行使职能不受非法干涉。这样，可以使党和国家领导制度的改革成果用法律巩固下来，为党依法执政提供更为充足的法律保障。
二是在具体工作方式上，不能仅限于制定政策、方针和路线，还要善于提出立法建议。十六大报告明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议……实施党对国家和社会的领导。”为此，首先，党对实际工作中的一些成熟的、成功的做法，要改变过去一味由人大、政府及其有关部门提出立法建议,然后经过一定程序制定为法律、法规的单一做法，自觉站在执政者的高度，主动提出一些重要的立法建议，从而使自己的立法主张尽快实现；其次，党对一些着手推进的改革决策和改革措施，要自觉地通过法律这一载体来显现，借以推动改革由政策调控型转变到法律调控型的路子上来，使党的意志转化为国家和人民的意志，保证改革的系统性、连续性和稳定性。

作者单位：夷陵区人民政府法制办公室



浙江省湖州市人民政府


关于印发《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》的通知

湖政办发[2001]104号



　　《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　湖州市人民政府办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年九月十一日


　　　　　　　　　　　　　　　湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法

　　第一章　总　则

　　第一条　为了优化配置和高效集约利用土地资源，培育和规范集体土地市场，维护集体土地所有者和使用者的合法权益，促进农村经济的发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和有关政策，结合本市实际，制定本试行办法。

　　第二条　本试行办法所称的农村集体建设用地使用管理，是指农村集体土地所有者，可按照土地所有权与使用权相分离的原则，在保留所有权不变的前提下，经批准后实行使用权有偿、有限期、可流动使用的制度，逐步建立公开、有序的集体土地有形市场。但法律、法规规定必须办理征用手续，改变土地所有权的，从其规定。

　　第三条　集体建设用地包括存量集体建设用地和依法办理农用地转用审批手续后新增的集体建设用地。
　　集体建设用地的使用必须符合本区域的土地利用总体规划和乡(镇)、村建设规划以及土地利用年度计划。

　　第四条　集体建设用地使用的适用范围主要包括：
　　(一)经市人民政府批准的工业园区项目用地；
　　(二)有长期稳定收入来源的重大基础设施建设项目用地；
　　(三)以建筑物、构筑物及其他附着物为主要设施的种植业和养殖业用地。
　　严禁使用集体土地进行商贸、房地产开发。

　　第五条　中华人民共和国境内外的企业、其他经济组织和自然人，除法律另有规定外，均可依照本试行办法取得集体建设用地使用权。

　　第六条　本市市区行政区域内农村集体建设用地使用管理及监督工作由市土地行政主管部门负责。
　　市计划、规划、财政、物价等部门按照各自职责，密切配合，协同做好市区农村集体建设用地的使用管理工作。

　　第七条　集体土地所有权分别属乡(镇)、村集体经济组织以及村民小组农民集体所有。
　　不同所有权主体的集体土地经由相应的集体经济组织三分之二以上成员(或成员代表)同意，可委托乡(镇)资产经营公司统一经营管理。

　　第八条　各类集体土地所有者法律地位平等。严禁乡(镇)或村擅自截留属于村或村民小组所有的土地收益。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　第二章　集体建设用地的供应及流转

　　第九条　集体建设用地的供应是指集体土地所有者经与集体建设用地使用者协商，将集体建设用地使用权以一定的形式提供给集体建设用地使用者，使其享有该幅集体土地约定年限的使用权的行为。
　　集体建设用地的供应形式主要有让与、租赁、作价出资(或入股)、置换。

　　第十条　集体建设用地让与是指集体土地所有者将一定年限的集体建设用地使用权转移给建设用地使用者，双方签定《集体建设用地使用合同》，并由建设用地使用者一次性支付土地收益给集体土地所有者。双方约定的土地使用年限应与建设用地使用者的经营期限一致，但不得超过原土地承包年限。

　　第十一条　集体建设用地租赁是指集体土地所有者将一定年限的集体建设用地使用权出租给建设用地使用者，双方签定《集体建设用地租赁合同》，并由建设用地使用者逐年缴纳土地租金。租赁年限一般为3～10年，土地租金一般一定3年不变，每次调整幅度不超过30%；也可一次性确定租赁年限内的租金标准。

　　第十二条　集体建设用地作价出资(或入股)是指集体土地所有者将一定年限的集体建设用地使用权作价，以出资或入股等形式投入到与集体建设用地使用者共同举办的联营企业，形成的股权属集体建设用地所有者享有，双方签定《集体建设用地作价出资(入股)联营(合作)合同》，并按各自出资额或股份享有权利，也可按约定分配利益。

　　第十三条　集体建设用地置换是指集体建设用地使用者将原权属合法的集体存量建设用地复垦成为水田、旱地、蔬菜地等耕地并经验收合格后，经批准可在工业园区、相关规划功能区置换使用规定面积的集体土地；置换使用的耕地，不占年度建设占用耕地指标。
　　第十四条　集体建设用地流转是指集体建设用地使用者将依法享有的集体建设用地使用权转移给他方，使他方享有该幅集体建设用地剩余使用年限内约定的使用权的行为。流转形式包括转让、转租、作价出资(或入股)以及向银行抵押。
　　集体建设用地流转，必须取得集体土地所有者的书面同意后方可实施。流转双方应签定必要的合同或协议。

　　第十五条　在坚持农民宅基地“一户一宅”原则前提下，允许农户在向城镇和中心村集中过程中将原合法使用的宅基地连同地上建筑物转让给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的其他农户。
　　农民宅基地的转让，不得与其地上建筑物、构筑物分割，且须征得集体土地所有者的同意。

　　第十六条　集体建设用地使用权供应、流转的，其地上建筑物、构筑物随之转移。

　　第十七条　集体建设用地使用期限从批准之日起计算；多次流转的，使用期限最长为上一次流转后的剩余年限。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三章　集体建设用地使用的审批管理

　　第十八条　使用集体建设用地占用耕地的，由用地者按规定标准缴纳耕地占用税、耕地开垦费、水利建设专项资金等有关税费。

　　第十九条　集体建设用地供应的一般程序为：
　　(一)使用申请。集体土地所有者与集体建设用地申请使用者持集体土地所有权证、双方签定的使用合同(协议)、集体土地所有者与承包农户的土地补偿协议等材料，向市土地行政主管部门(或经其派出机构初审后上报，下同)提出书面申请。
　　(二)用地审批。由市土地行政主管部门审核，报市人民政府审批。其中涉及农用地转用的，报省人民政府批准。　
　　(三)登记发证。集体建设用地使用申请者凭批准文件，向市土地行政主管部门申请办理土地登记，领取集体建设用地使用证书。

　　第二十条　集体建设用地流转的一般程序为：
　　(一)流转申请。流转双方持集体建设用地使用权证、双方签定的流转合同、集体土地所有者同意流转的书面意见等材料，向市土地行政主管部门提出书面申请。
　　(二)流转审批。有关材料经市土地行政主管部门审批同意，流转方领取集体建设用地转让、转租、作价出资(或入股)、抵押批准书。
　　(三)变更登记。流转双方持有关批准文件，办理集体建设用地使用权变更登记手续。受转方领取集体建设用地使用证书或他项权利证书。

　　第二十一条　集体建设用地使用期届满，使用者要求续期的，双方应在使用期限届满前六个月内，按本试行办法第十九条之规定，重新办理集体建设用地使用手续。

　　第二十二条　集体建设用地供应与流转相关合同的文本格式，由湖州市国土资源局统一制定。

　　第二十三条　集体建设用地使用期届满，使用者未提出续用申请的，集体建设用地使用权由集体土地所有者收回，其地上建筑物、附着物按合同约定的条款处置。
　　集体土地所有者和使用者应在集体建设用地使用期届满30日内，到市土地行政主管部门办理集体建设用地使用权注销登记。
　　第二十四条　因农村集体公共利益的需要，集体土地所有者报市土地行政主管部门审核，经市人民政府批准，可以提前收回集体建设用地使用权，但集体土地所有者应根据土地使用的年限和开发、利用土地的实际情况等因素给予集体建设用地使用者相应的补偿。

　　第二十五条　集体建设用地的使用，应服从国家依法对集体土地的征用。因国家建设、公共利益的需要以及法律法规的规定，对集体建设用地依法征用的，集体建设用地所有权转为国家所有，原集体建设用地使用的相关合同随即终止。
　　　　　　　　　　　　　　　第四章　集体建设用地使用的收益分配
　　
　　第二十六条　市土地行政主管部门应当参照国有土地基准地价制定并公布集体建设用地有偿使用的指导价和最低保护价，并根据当地经济发展和土地市场发育状况，适时进行调整。

　　第二十七条　集体建设用地使用者向集体土地所有者缴纳的土地收益(或租金)，遵循“谁所有，谁收益”的原则，除应依法上缴的国家税费外，按以下比例分配并转入各相应的土地收益资金专户：集体建设用地属乡(镇)农民集体所有的，土地收益全部纳入乡(镇)集体土地资金专户；属村或村民小组农民集体所有的，乡(镇)留15%，土地所有者为85%。
　　集体建设用地使用收益主要用于对原承包农户的补偿、土地资源的保护开发、基础设施和公益事业建设以及本集体经济组织范围内成员的社会保障。

　　第二十八条　因集体建设用地使用而办理农用地转用的，对原承包农户的补偿，可以采用一次性货币补偿方式，也可采用购买养老保险、劳力安置等其它补偿方式，以货币或购买养老保险方式补偿的，其标准不得低于市人民政府规定的对原承包农民补偿的最低标准。具体补偿标准另行制定。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第五章　附则

　　第二十九条　国家或省对集体建设用地使用管理有新规定的，从其规定。

　　第三十条　本试行办法由湖州市国土资源局负责解释，具体实施细则由湖州市国土资源局根据本试行办法制定。

　　第三十一条　本试行办法自发布之日起施行。