吉林省人民政府关于修改《吉林省妇女、儿童保健保偿服务管理办法》的决定
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吉林省人民政府关于修改《吉林省妇女、儿童保健保偿服务管理办法》的决定
吉林省人民政府关于修改《吉林省妇女、儿童保健保偿服务管理办法》的决定
吉林省人民政府令
第85号
省政府决定对《吉林省妇女、儿童保健保偿服务管理办法》作如下修改：
第四十四条修改为：“任何单位或个人未经县以上卫生行政部门批准开展医疗保健保偿业务的，按《医疗机构管理条例》的有关规定处罚。”
本决定自１９９８年１月１日起施行。
《吉林省妇女、儿童保健保偿服务管理办法》根据本决定作相应的修正。
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人民检察院民事行政抗诉案件办案规则
人民检察院民事行政抗诉案件办案规则
(2001年9月30日最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过)
第一章 总则
第一条 为保障人民检察院依法对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关法律，结合检察工作实际，制定本规则。
第二条 人民检察院依法独立行使检察权，通过办理民事、行政抗诉案件，对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督，维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。
第三条 人民检察院办理民事、行政抗诉案件，应当遵循公开、公正、合法的原则。
第二章 受理
第四条 人民检察院受理的民事、行政案件，主要有以下来源：
(一)当事人或者其他利害关系人申诉的；
(二)国家权力机关或者其他机关转办的；
(三)上级人民检察院交办的；
(四)人民检察院自行发现的。
第五条 不服人民法院判决、裁定的申诉符合下列条件的，人民检察院应当受理：
(一)人民法院的判决、裁定已经发生法律效力；
(二)有具体的申诉理由和请求。
第六条 有下列情形之一的申诉，人民检察院不予受理：
(一)判决、裁定尚未发生法律效力的；
(二)判决解除婚姻关系或者收养关系的；
(三)人民法院已经裁定再审的；
(四)当事人对人民检察院所作的终止审查或者不抗诉决定不服，再次提出申诉的；
(五)不属于人民检察院主管的其他情形。
第七条 人民检察院控告申诉检察部门受理民事、行政申诉案件。
第八条 当事人向人民检察院提出申诉，应当提交申诉书、人民法院生效的裁判文书，以及证明其申诉主张的证据材料。
第九条 对民事、行政申诉案件，人民检察院控告申诉检察部门应当自受理之日起七日内分别情况作出处理：
(一)不服同级或者下一级人民法院生效民事、行政判决、裁定的，移送本院民事行政检察部门审查处理；
(二)下级人民检察院有抗诉权的，转下级人民检察院审查处理；
(三)依法属于人民法院或者其他机关主管范围的，移送人民法院或者其他机关处理。
第十条 下级人民检察院有抗诉权的案件，上级人民检察院认为案情复杂或者在本辖区有重大影响的，可以直接受理。
第三章 立案
第十一条 民事、行政抗诉案件，由有抗诉权或者有提请抗诉权的人民检察院立案。
第十二条 有下列情形之一的，人民检察院应当自受理之日起三十日内立案：
(一)原判决、裁定认定事实的主要证据可能不足的；
(二)原判决、裁定适用法律可能错误的；
(三)原审人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；
(四)有证据证明审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判行为的。
第十三条 人民检察院决定立案的民事、行政案件，应当通知申诉人和其他当事人。其他当事人可以在收到《立案通知书》之日起十五日内提出书面意见。
人民检察院决定不立案的案件，应当通知申诉人。
第十四条 人民检察院应当在立案以后调(借)阅人民法院审判案卷，并在调(借)阅审判案卷后三个月内审查终结。
第十五条 对需要交办、转办的案件，应当分别制作交办函、转办函，并将有关材料移送下级人民检察院。
对上级人民检察院交办的案件，下级人民检察院应当及时立案审查，并报告审查结果或者审查意见。
对上级人民检察院转办的案件，下级人民检察院自行处理。
第四章 审查
第十六条 人民检察院立案以后，应当及时指定检察人员对人民法院的民事审判活动或者行政诉讼活动进行审查。
对不服人民法院生效判决、裁定的案件，应当就民事判决、裁定是否符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条规定的抗诉条件，行政判决、裁定是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定的抗诉条件进行审查。
第十七条 人民检察院审查民事、行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不应进行调查。
第十八条 有下列情形之一的，人民检察院可以进行调查：
(一)当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查未进行调查取证的；
(二)当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证未进行调查取证的；
(三)审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的；
(四)人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。
第十九条 人民检察院认为申诉人应当提供证据材料证明其申诉主张的，可以要求申诉人在指定的期限内提交证据材料。申诉人逾期无故不提交证据材料的，视为撤回申诉。
对当事人提供的证据原件，人民检察院应当出具收据。
第二十条 人民检察院的调查活动应当由两名以上检察人员共同进行。
调查材料应当由调查人、被调查人、记录人签名或者盖章。
第二十一条 上级人民检察院办理民事、行政抗诉案件，可以指令下级人民检察院协助调查。
第二十二条 有下列情形之一的，人民检察院应当终止审查：
(一)申诉人撤回申诉，且不损害国家利益和社会公共利益的；
(二)人民法院已经裁定再审的；
(三)当事人自行和解的；
(四)应当终止审查的其他情形。
第二十三条 人民检察院决定终止审查的案件，应当向当事人送达《终止审查决定书》。
第二十四条 民事、行政案件审查终结，应当制作《审查终结报告》，载明：案件来源、当事人基本情况、审查认定的案件事实、诉讼过程、申诉或者提请抗诉的理由、审查意见及法律依据。
第二十五条 对于审查终结的案件，人民检察院应当分别情况作出决定：
(一)原判决、裁定符合法律规定的抗诉条件的，向人民法院提出抗诉；
(二)原判决、裁定不符合法律规定的抗诉条件的，作出不抗诉决定；
(三)符合本规则第八章规定的检察建议条件且确有必要的，向人民法院或者有关单位提出检察建议。
第二十六条 有下列情形之一的，人民检察院应当作出不抗诉决定：
(一)申诉人在原审过程中未尽举证责任的；
(二)现有证据不足以证明原判决、裁定存在错误或者违法的；
(三)足以推翻原判决、裁定的证据属于当事人在诉讼中未提供的新证据的；
(四)原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误，但处理结果对国家利益、社会公共利益和当事人权利义务影响不大的；
(五)原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的；
(六)不符合法律规定的抗诉条件的其他情形。
第二十七条 人民检察院决定不抗诉的案件，应当分别情况作出处理：
(一)直接受理的民事、行政案件，应当制作《不抗诉决定书》，通知当事人；
(二)下级人民检察院提请抗诉的案件，应当制作《不抗诉决定书》，送达提请抗诉的人民检察院。提请抗诉的人民检察院接到《不抗诉决定书》以后，应当通知当事人。
第五章 提请抗诉
第二十八条 地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，经审查认为符合抗诉条件的，应当提请上一级人民检察院抗诉。
第二十九条 人民检察院提请抗诉，应当制作《提请抗诉报告书》，并将审判卷宗、检察卷宗报上级人民检察院。
《提请抗诉报告书》应当载明：案件来源、当事人基本情况、基本案情、诉讼过程、当事人申诉理由、提请抗诉理由及法律依据。
第三十条 对下级人民检察院提请抗诉的案件，上级人民检察院应当在三个月内审查终结，并依法作出抗诉或者不抗诉决定。需要延长审查期限的，由检察长批准。
第六章 抗诉
第三十一条 最高人民检察院对各级人民法院的生效民事或行政判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院的生效民事或行政判决、裁定，有权提出抗诉。
第三十二条 人民法院发生法律效力的民事判决、裁定有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款规定情形之一，行政判决、裁定有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定情形的，人民检察院应当抗诉。
第三十三条 有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第(一)项的规定提出抗诉：
(一)原判决、裁定所认定事实没有证据或者没有足够证据支持的；
(二)原判决、裁定对有足够证据支持的事实不予认定的；
(三)原判决、裁定采信了伪证并作为认定事实的主要证据的；
(四)原审当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据，人民法院应予调查取证而未进行调查取证，影响原判决、裁定正确认定事实的；
(五)原审当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证而未进行调查取证，影响原判决、裁定正确认定事实的；
(六)原判决、裁定所采信的鉴定结论的鉴定程序违法或者鉴定人不具备鉴定资格的；
(七)原审法院应当进行鉴定或者勘验而未鉴定、勘验的；
(八)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的其他情形。
第三十四条 有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第(二)项的规定提出抗诉：
(一)原判决、裁定错误认定法律关系性质的；
(二)原判决、裁定错误认定民事法律关系主体的；
(三)原判决、裁定确定权利归属、责任承担或者责任划分发生错误的；
(四)原判决遗漏诉讼请求或者超出原告诉讼请求范围判令被告承担责任的；
(五)原判决、裁定对未超过诉讼时效的诉讼请求不予支持，或者对超过诉讼时效的诉讼请求予以支持的；
(六)适用法律错误的其他情形。
第三十五条 有下列情形之一，可能影响正确判决、裁定的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第(三)项的规定提出抗诉：
(一)审理案件的审判人员、书记员依法应当回避而未回避的；
(二)应当开庭审理的案件，未经开庭审理即作出判决、裁定的；
(三)适用普通程序审理的案件，当事人未经传票传唤而缺席判决、裁定的；
(四)违反法定程序的其他情形。
第三十六条 审判人员在审理该民事案件时有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第(四)项规定的贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判行为的，人民检察院应当提出抗诉。
第三十七条 有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定提出抗诉：
(一)人民法院对依法应予受理的行政案件，裁定不予受理或者驳回起诉的；
(二)人民法院裁定准许当事人撤诉违反法律规定的；
(三)原判决、裁定违反《中华人民共和国立法法》第七十八条至八十六条的规定适用法律、法规、规章的；
(四)原判决、裁定错误认定具体行政行为的性质、存在或者效力的；
(五)原判决、裁定认定行政事实行为是否存在、合法发生错误的；
(六)原判决、裁定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定的举证责任规则的；
(七)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；
(八)原判决确定权利归属或责任承担违反法律规定的；
(九)人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；
(十)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判行为的；
(十一)原判决、裁定违反法律、法规的其他情形。
第三十八条 人民检察院提出抗诉，由检察长批准或者检察委员会决定。
第三十九条 抗诉应当由有抗诉权的人民检察院向同级人民法院提出。
第四十条 人民检察院决定抗诉的案件，应当制作《抗诉书》。《抗诉书》应当载明：案件来源、基本案情、人民法院审理情况及抗诉理由。
《抗诉书》由检察长签发，加盖人民检察院印章。
第四十一条 抗诉书副本应当送达当事人，并报送上一级人民检察院。
第四十二条 人民检察院发现本院抗诉不当的，应当由检察长或者检察委员会决定撤回抗诉。
人民检察院决定撤回抗诉，应当制作《撤回抗诉决定书》，送达同级人民法院，通知当事人，并报送上一级人民检察院。
第四十三条 上级人民检察院发现下级人民检察院抗诉不当的，有权撤Q销下级人民检察院的抗诉决定。
下级人民检察院接到上级人民检察院的《撤销抗诉决定书》，应当制作《撤回抗诉决定书》，送达同级人民法院，通知当事人，并报送上一级人民检察院。
第七章 出庭
第四十四条 人民法院开庭审理抗诉案件，人民检察院应当派员出席再审法庭。
受理抗诉的人民法院指令下级人民法院再审的，提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出席再审法庭。
第四十五条 检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是：
(一)宣读抗诉书；
(二)发表出庭意见；
(三)发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议。
第四十六条 人民法院就抗诉案件作出再审判决、裁定以后，提出抗诉的人民检察院应当对再审判决、裁定进行审查，并填写《抗诉再审判决(裁定)登记表》。
第八章 检察建议
第四十七条 有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：
(一)原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；
(二)原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；
(三)人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；
(四)应当向人民法院提出检察建议的其他情形。
第四十八条 有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：
(一)有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的；
(二)有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责，应当追究其纪律责任的；
(三)应当向有关单位提出检察建议的其他情形。
第九章 附则
第四十九条 人民检察院应当按照《人民检察院法律文书格式(样本)》的要求制作民事、行政检察文书。
人民检察院立案审查的民事、行政案件，应当按照本规则附件一的要求建立民事、行政检察案卷。
第五十条 人民检察院办理民事、行政抗诉案件，不收取案件受理费，复制费用可以由当事人承担。
第五十一条 本规则自发布之日起施行。最高人民检察院《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》、《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》、《人民检察院办理民事行政申诉案件公开审查程序试行规则》同时废止。
附件一：民事行政抗诉案件立卷顺序
一、人民检察院提出抗诉和建议人民法院再审案件的正卷，按照下列顺序排列：
(一)抗诉书或者检察建议书；
(二)原审判决书、裁定书；
(三)证据材料；
(四)其他应当列入正卷的材料。
二、人民检察院提出抗诉和建议人民法院再审案件的副卷，按照下列顺序排列：
(一)申诉书；
(二)受理案件登记审查表；
(三)立案审批表；
(四)立案决定书；
(五)立案通知书；
(六)听取当事人陈述笔录；
(七)终止审查通知书；
(八)转办函、交办函、催办函或者移送案卷函；
(九)调(借)阅案卷函；
(十)补充调查通知书；
(十一)传票；
(十二)阅卷笔录；
(十三)审查终结报告；
(十四)讨论案件记录；
(十五)抗诉书、检察建议书的原本和正本，提请抗诉报告书、不抗诉决定书或者不提请抗诉决定书；
(十六)撤销抗诉决定书、撤回抗诉决定书；
(十七)指派出庭通知书；
(十八)出庭通知书；
(十九)出庭意见；
(二十)出庭笔录；
(二十一)再审判决书、裁定书；
(二十二)抗诉再审判决(裁定)登记表；
(二十三)送达回证；
(二十四)其他法律文书。
人民检察院终止审查和不抗诉案件的案卷，参照前款规定的顺序排列。
三、人民检察院提请上级人民检察院抗诉案件的案卷，按照下列顺序排列：
(一)提请抗诉报告书；
(二)申诉书；
(三)原审判决书、裁定书；
(四)证据材料；
(五)受理案件登记审查表；
(六)立案审批表；
(七)立案决定书；
(八)立案通知书；
(九)听取当事人陈述笔录；
(十)转办函、交办函、催办函或者移送案卷函；
(十一)调(借)阅案卷函；
(十二)补充调查通知书；
(十三)传票；
(十四)阅卷笔录；
(十五)审查终结报告；
(十六)讨论案件记录；
(十七)送达回证。
附件二：《中华人民共和国立法法》参考条文(略)
张雪?M 最高人民法院
近年来，随着票据的广泛使用以及票据业务的创新，尤其是电子商业汇票和支票影像系统的出现并投入使用，票据纠纷日益显现出复杂性和多样性的趋势，现行《票据法》渐现其滞后性和不适应性。本文依据票据法理并结合司法事务对票据法修改的若干问题进行研究，以期对票据法的修改有所裨益。
一、加强对票据流通性的保护，对票据记载金额的规定进行修改
我国现行《票据法》第8条规定，票据金额以中文大写和数码同时记载，二者必须一致，二者不一致的，票据无效。该规定对于避免当事人之间产生纷争，便于金融机构在接受票据时易于处理上述纷争确有好处，但其违反了票据的流通性特性，与国际通行做法不符。票据是流通证券，流通是票据的基本特征。票据流通的快慢直接制约、影响着商品交易的效率和频率。基于票据法追求效率、促进流通、鼓励交易的基本精神，应尽量避免票据无效的情形，以使票据权利人获得最大限度的票据法的救济。因此，在前述情形下，国际通行做法是以不否定票据有效性为原则，尽量采取其他补救性的措施。两大法系国家的票据法以及国际公约的规定均遵循了这一原则。如属于英美法系的澳大利亚《1909年汇票法》第14节第2款规定，当汇票记载1个以上的应付金额时，由于其可能性，其中较小的或最小的金额应当被视为唯一的票据应付金额。属于大陆法系的法国《票据法》第113条规定，汇票金额须以文字大写和数字小写分别表明，如两者有差异，以文字表明的金额为准。如记载金额的文字或数字在汇票上出现数处而金额相异时，以金额最小者为准。《日内瓦统一汇票本票法》第6条规定：“当票据应付金额同时以文字或者数字表示，但两者之间存在差异时，由文字表示的金额为应付金额。如果汇票应付金额多次以文字或者多次以数字表示，而且存在差异时，则以较小的数额为应付金额。”《联合国国际汇票和国际本票公约》第8条规定，以文字表明的金额与以数码表明的金额不符时，票据应付金额即以文字金额为准。如果金额不止1次以文字表示，而其间有不符之处，应付金额即以较小金额为准。如果金额不止1次以数字表示，而其间不符之处，则适用同样规则。事实上，在我国《票据法》颁布实施之前，我国也长期存在着以大写为准的通行惯例。中国人民银行在1987年作出的《关于认定和兑付大小写不一致凭证问题的复函》就明确了可以认定大小写不一致凭证的有效性。在1988年颁布的《上海市票据暂行规定》中，其第11条即明确规定：“票据金额应当以文字大写和阿拉伯数字同时记载。两数不符时，以文字大写为准。”在现行票据法征求意见稿的第7条也曾规定：“票据金额以中文大写数字和阿拉伯数字同时记载；二者不一致的，以中文大写数字金额为准”。综上，建议我国票据法在修改过程中，遵循国际通行惯例，为保证票据的流通性，对于票据记载内容，应允许文字和数码不一致或者记载不全的情形存在。具体建议如下。
（一）当票据应付金额同时以文字或者数字表示，但两者之间存在差异时，以文字记载的金额为准。
（二）中文或者数码记载虽一致，但中文或者数码有几次记载的，应以数额较少的为准。
二、明确界定重大过失，正确认定付款人及其代理付款人的责任
《票据法》第57条规定，付款人及其代理付款人付款时，应当审查汇票背书的连续，并审查提示付款人的合法身份证明或者有效证件。付款人及其代理付款人以恶意或者有重大过失付款的，应当自行承担责任。由上述规定可见，付款人及其代理付款人在付款时若具有重大过失，对相关利害关系人造成损失的，应承担赔偿责任。在司法实务中，如何判定付款人及其代理付款人在付款审查时是否尽到了合理注意义务，是否具有重大过失是争议的焦点问题。我国现有的相关规定，由于制定机构的不同，内容也存在差异。具体而言，中国人民银行颁布的《支付结算办法》第17条规定，银行以善意且符合规定和正常操作程序审查，对伪造、变造的票据和结算凭证上的签章以及需要交验的个人有效身份证件，未发现异常而支付金额的，对出票人或付款人不再承担受委托付款的责任，对持票人或收款人不再承担付款的责任。而《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《票据若干规定》）第69条则规定，付款人或者代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款，属于《票据法》第57条规定的“重大过失”，给持票人造成损失的，应当依法承担民事责任。付款人或者代理付款人承担责任后有权向伪造者、变造者依法追偿。持票人有过错的，也应当承担相应的民事责任。显然，《支付结算办法》关于是否具有重大过失的认定标准为付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查。《票据若干规定》关于是否具有重大过失的认定标准则是付款人及其代理付款人在付款时是否审查出伪造、变造事实。关于两者的法律适用问题，显然，由于《支付结算办法》的法律位阶仅为行政规章，而非法律[1]或者行政法规，因此，我们在认定相关票据行为的效力时仅作为参考而非直接适用的依据。而《票据若干规定》为司法解释，应为法院在司法适用中应予遵循的规范依据。但关于两者规定的科学性问题，现存争议。有观点认为，银行工作人员不是专业的鉴定人员，在将现代高科技成果应用于造假行为的情形下，银行工作人员很难识别票据和身份证件的真伪，因此，在现有技术条件下，付款人或者代理付款人只要按照规定的操作规程进行操作，虽未能识别真伪的，也不应承担责任。《支付结算办法》将付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查作为认定重大过失的标准科学、合理。《票据若干规定》的规定对于银行的审查义务规定得过于严苛，建议予以修改。另有观点认为，《支付结算办法》是作为付款人或者代理付款人的银行的行政主管部门制定的规范性文件，因此，在利益保护上带有保护金融机构的倾向性。虽然对于善意的判断可以有通常标准，但制定操作程序的主体要么是付款人或者代理付款人本身要么是其行政主管部门，故不可避免地偏重于对其利益的保护。而且，相关操作规程是否科学、合理需要依法进行判定，并不能当然认定只要符合相关规定即具有合法性。尽管将现代高科技成果应用于造假行为，给付款人识别票据和身份证件的真伪带来极大的困难。但如果因此认定付款人或者其代理人尽到了审查时的合理注意义务，无需承担民事责任，则“对持票人显失公平，而且不利于银行改进技术装备，加强责任感和金融风险防范意识。况且，我国公民的身份证将改变现有的形式，逐步被IC卡取代。届时，IC卡将给银行实施有效票据管理、提高付款银行辨伪能力等带来极大方便。”[2]我们认为，一般而言，付款人及其代理付款人付款时的审查义务包括对背书连续与否的审查以及对提示付款人的合法身份证明或者有效证件的审查。依据民法法理，“对于过错的判断，应当区分不同形式的过错而分别采取不同的标准。过错的基本形式是故意和过失。……对过失的判断应当采取客观的标准，因为过失的外在表现主要是指行为人违反了行为标准，为了正确归责的需要，采用客观标准加以判断更加合理。”[3]客观过错说将过错判断的基础，“由个人人格之非难可能性，转为依社会秩序之客观需要而决定”。[4]“过失成否之判断，……系建立于‘客观标准（objective standard）’之上，其内容则为社会之一般人事及道德意思”。[5]关于判断过失的学说，有违反注意义务说、行为标准违反说、权利侵害说、效率说。《支付结算办法》规定的过失的认定标准主要采用了行为标准违反说，而《票据若干规定》的规定则主要采用了权利侵害说。应当明确的是，在明确该情形下重大过失的判定标准时，应注意平衡当事人之间的利益，根据实质公平的原则，综合考量当事人之间交易能力的差异、责任分配的社会效率、行为人的职业特点、职业要求、行业发展等因素进行判定，既不能绝对认定只要按照符合规定和正常操作程序（尤其是在并无法律、行政法规的规定只有内部规章和行业规则进行规范的情形下）进行了审查就认定无需承担民事责任，也不能绝对认为只要付款人及其代理付款人未审查出伪造、变造事实就由其完全承担民事赔偿责任，而不考虑持票人自身的过错等因素的存在。
三、完善票据丧失救济制度，合法保护各方当事人权利
《票据法》第15条以及我国民事诉讼法及其司法解释、《票据若干规定》对票据丧失救济制度进行了规定。但关于3种票据丧失救济制度的适用范围以及各制度的衔接等问题仍需完善。
（一）需明确规定未完全记载《票据管理实施办法》第19条规定内容的空白支票（收款人、票据金额等授权补记的票据事项中的一项或者两项空白）可否挂失问题
《票据若干规定》第25条只规定了空白支票丧失后，失票人可以依法向人民法院申请公示催告，但对于可否通知挂失止付并没有明确规定。在司法实务中，对于如果金额及收款人空白的空白支票丢失、失票人申请挂失止付的情形应否受理，存在争议。有观点认为，《票据管理实施办法》第19条和《支付结算办法》第49条规定，挂失止付通知书需记载金额和收款人，由于空白授权支票在补记之前，其未记载金额和收款人，故不符合《票据管理实施办法》这一行政法规的规定，不能挂失止付，只能采取公示催告的程序进行失票救济。另有观点认为，挂失止付制度的立法目的在于防止失票人权利被侵害。对于付款人而言，在其已收到挂失止付通知、能够从形式上确定持票人提示付款的票据存在权利争议的情形下，应对丧失票据予以挂失止付。尽管空白支票在未予补记完全之前，不具有完全票据的效力，但其丧失后也存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，因此，在付款人有合理理由能够判断申请人非冒名挂失、恶意挂失的情形下应予挂失止付。我们认为，对于该问题的解决，应从以下方面进行分析。
1.挂失止付制度的性质、目的及价值取向。挂失止付制度为在失票人发现其失票、但又不及请求司法机关保护其权利的情形下使其权利免受紧迫损害的一种应急性临时措施，因此，其具有防止权利侵害的目的和功能。应当说，在票据法律关系中，失票人与票据付款人在法律上处于平等的地位，并不存在互相强加义务的问题。但客观而言，实务中使用的票据，大多是由银行充任付款人或者代理付款人，而银行大部分是国有银行，因此，有观点认为，在失票人和付款人之间的利益砝码上，相关规定倾向于付款人利益的保护，如《支付结算办法》关于可以挂失止付票据的范围限定等。正如前文所述，挂失止付是防范失票人权利被侵害的临时性措施，具有时间上的紧迫性，因此，在付款人收到挂失止付通知书对申请支付的票据权利人可以形成合理怀疑的情形下，如果仅因空白支票合法授权补记事项未补记完全即绝对拒绝受理挂失止付通知，将会给他人冒领或者骗取票款以可乘之机，导致失票人的权利受损，引发关于付款人不予挂失止付有违诚信原则，其具有疏于协助过错的质疑。
2.空白票据的效力及可挂失性的分析。各国票据法均承认空白票据具有预定效力。尽管空白支票不具有完全票据的效力，原则上，其在授权补记事项补记完全之后具有流通性，但在实务中，基于其具有预定效力和经济上的合理性，在未予补记完全之前，其也存在着事实上的流通性。因此，空白支票丧失，存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，如果绝对不允许挂失止付将可能损害失票人利益。应当说，空白支票在补记前丧失的，虽然持票人对金额和收款人的补记具有不确定性，但由于票据种类、号码、出票日期等要素具有唯一性，且该空白支票金额、收款人的补记也只能为1次，故在这一意义上说，补记后的票据如果仅系金额、收款人与挂失止付通知书的内容不符，那么付款人及其代理付款人也可以根据前述相同内容对持票人的身份产生合理怀疑。
3.《票据管理实施办法》第19条规定的理由以及该规定的性质。权威观点认为，《票据管理实施办法》第19条的制定理由是：第一，确定金额是支票必须记载事项，无该事项则支票为无效票据，无法办理挂失止付。第二，防止止付申请人逃避签发空头支票的责任。第三，是防止申请人冒名挂失、恶意挂失的主要措施。止付申请人是否了解支票金额、收款人名称是核实申请人身份的重要依据。第四，该规定与票据法并不冲突。应当说，上述理由确有其合理性，其对于防止申请人冒名挂失、恶意挂失确有必要。具有上述办法以及《支付结算办法》关于挂失止付申请书必备事项的票据具有唯一性和特定性，能够使付款人确定对何票据进行止付，并使其信赖挂失止付申请人具有票据权利人的合法身份，将付款人错误止付的风险尽量降到低处，从这一角度分析，其更多地带有行政主管部门防范金融机构风险、加强对金融机构管理的意图，故其在性质上定性为管理性强制性规定似更适宜。
4.其他国家（地区）立法例的借鉴。我国台湾地区法律对空白支票的可挂失性持肯定态度。如我国台湾地区《票据挂失止付信息处理须知》第2条规定：本须知所称票据包括已记载完成之票据、未记载完成之空白票据……。《票据挂失止付处理准则》第11条规定：通知止付之票据如为业经签名而未记载完成之空白票据，而于丧失后经补充记载完成者，准照前3条规定办理，付款行应就票载金额限度内予以止付。前项票据之止付通知书，票据权利人未能记载之事项，以嗣后提示请求付款之票据所记载之事项，视为止付通知书所记载之事项。但应予明确的是，空白支票进行挂失止付的通知与完全票据的挂失止付通知存在不完全相同之处，该止付通知应包含两层含义：一即止付权之存在附法定条件，二即止付权存在时其行使附停止条件。[6]简言之，由于空白支票具有补记后才发生行使和票据权利效力的特性，规定空白支票的失票人在票面金额、付款人未补记之前，可以为挂失止付，但挂失止付通知应在空白支票被补充完全并向票据债务人提出支付请求时才发生效力。
（二）建议对未到期票据规定预先登记制度
未到期的票据尚不具有可支付性，故在到期日之前即使为挂失通知的，也不进行挂失支付。但由于在到期日届至时即具有了可支付性，如在丧失之时不及时进行预先登记而待票据到期后才申请挂失止付，恐有票据款项已被非法支取之虞。为充分保护失票人的权利，我国台湾地区《票据法施行细则》第5条规定，票据权利人就到期日前之票据为止付通知时，付款人应先预先登记，俟到期日后，再依前项规定办理。其以票载发票日前之支票为止付通知者，亦同。我国《票据法》对该问题未作规定，建议借鉴上述规定，规定对未到期票据的预先登记制度，待到期后，再办理挂失止付。
（三）建议明确规定因虚构票据丧失事实而致法院作出除权判决情形下的合法持票人的救济措施
《民事诉讼法》第200条仅规定了申请人因正常理由未在公示催告期内申报权利，在除权判决作出后可以提起撤销之诉，但在司法实务中，存在申请公示催告人虚构票据丧失事实而导致法院作出除权判决后，合法持票人的票据权利如何保护的问题。其能否适用前述200条的规定提起撤销之诉？是在提起撤销之诉之时，一并请求确认其票据权利并判令票据债务人履行给付义务还是需启动审判监督程序撤销生效除权判决，存在争议。有观点认为，由于公示催告程序并非诉讼程序，非解决当事人的争议，故其不适用审判监督程序。因此，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民事诉讼法意见》）第207条规定，按照公示催告程序审理的案件，当事人不得申请再审。可以通过提起普通诉讼的方式明确权利主体、救济合法持票人的权利。另有观点认为，公示催告程序案件中的当事人应为申请人或已申报权利的申报人，而不应包括未申报权利的利害关系人，因此，未申报权利的利害关系人申请再审，并不违反《民事诉讼法意见》第207条的规定。退一步而言，即使未申报权利的利害关系人被认定为当事人，不可以申请再审，但依据关于再审提起方式的规定，也可采用院长提起程序等其他提起再审的方式撤销错误的除权判决。我们认为，关于该问题的解决，应综合公示催告程序的性质、《民事诉讼法》第200条规定的立法目的以及再审程序的制度功能进一步加强研究。
四、完善利益返还请求权制度
《票据法》第18条[7]对票据的利益返还请求权进行了规定。关于该条的完善主要有以下5点建议。
（一）对票据利益返还请求权的性质予以明确
关于其性质问题，理论界存在争议，各国立法例规定的也不同，主要有6种观点，[8]目前我国学者倾向于票据法上的权利说。由于性质界定不同，关于其适用范围等问题均存在争议，《票据法》第18条将该权利表述为民事权利，而民事权利的外延广泛，这引发了相关争论。因此，为正确适用该制度，首先应解决的问题是对其性质予以明确。
（二）明确界定票据利益返还请求权的适用情形
