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国家林业局


国家林业局关于切实加强天保工程区森林抚育工作的指导意见

林天发〔2013〕6号


各有关省、自治区、直辖市林业厅（局）,内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局：
森林经营是现代林业建设的永恒主题，对提高森林质量、带动就业增收、转变林业发展方式、实现林业“双增”目标、促进绿色增长意义重大。森林抚育是森林经营的重要内容，天然林资源保护工程（以下简称天保工程）二期加大对森林抚育的投入力度，把加快提升森林质量放在更加突出的位置，旨在实现从单纯保护向保育并举转变。当前，在天保工程区开展的森林抚育工作在不同程度上还存在着重视不够、抚育措施不到位、借抚育之名行木材生产之实，以及抚育缺乏科学性反而造成破坏森林资源等问题。为了指导天保工程区更科学、更合理、更有效地开展森林抚育工作，现就切实加强天保工程区森林抚育工作提出以下指导意见。
一、深刻理解加强天保工程区森林抚育工作的重大意义
（一）加强森林抚育是林业落实科学发展观、转变增长方式的必然要求。科学开展森林抚育不仅能够提高森林的生长量，增加森林碳汇，而且可有效增进森林健康，增强林木抵抗自然灾害的能力，降低林业有害生物和森林火灾发生率，是林业落实科学发展观，实现由外延式增长向内涵式增长转变的重要举措。
（二）加强森林抚育是应对气候变化、实现林业发展战略目标的迫切需要。实施森林抚育是林业发展方式的重大转变，是实现到2020年我国森林面积比2005年增加4000万公顷、森林蓄积比2005年增加13亿立方米奋斗目标，实现森林资源积极保护、合理开发利用，满足经济社会发展对林业多样化需求，积极应对气候变化的重要途径之一。
（三）开展森林抚育也有利于促进就业、增加林区职工和林农收入。科学的森林抚育不仅使林分质量得到提高，也促进职工就业增收，特别是伐区剩余物的合理利用，为林下经济和家庭经济发展创造有利条件。
二、准确把握森林抚育工作的指导思想和基本原则
（四）指导思想。以提高森林质量、促进森林生态系统健康发展、促进森林资源总量持续增长为宗旨，通过科学开展森林抚育经营，使林分结构更加合理、林木个体和林分整体健康水平明显提高，目标树种的优势度上升，林分的水平结构和空间结构趋于合理，目标树的竞争压力减少，保留木的竞争关系得到进一步改善，树种多样性得到更好的保护和促进。
（五）基本原则。一是促进生长原则。要根据林分状况，通过抚育，实现调整树种组成，调整林分密度，提高森林质量，促进森林健康生长。二是因地制宜、注重成效的原则。要根据各地的实际，把交通条件好、立地条件好、生长好的林分优先抚育，优质林分优先抚育，通过科学合理的抚育措施，以点带面推动整体。
三、进一步明确天保工程区森林抚育的对象和要求
根据《天然林资源保护工程二期实施方案》、现行的《森林抚育规程》国家标准，以及《财政部、国家林业局关于森林抚育补贴试点工作的意见》、国家林业局印发的《森林抚育补贴试点管理办法》、《森林抚育作业设计规定》等有关要求，切实发挥抚育对森林培育质量的促进作用，提高资金使用效率，明确抚育技术要求。
（六）森林抚育对象。国家二三级公益林、省级公益林和商品林中的中幼龄林为抚育对象。在非抚育对象中，森林病虫害、森林火灾等灾害木清理和母树林、种子园经营等特殊情况下经批准的除外。
（七）森林抚育基本要求。一是优先安排林木过密和病虫害较重的林分抚育。二是优先安排幼龄林透光抚育。三是优先安排人工林抚育。四是优先安排已经冠下造林或者目的天然幼树较多的林分抚育。五是优先安排风景林抚育。六是要开展抚育成效监测与评估，各工程实施单位省要根据森林的不同类型、抚育措施、区域分布情况，按照相同的林分类型设定作业区和对照区监测样地，依托省、市级科技支撑单位，对森林生长、结构变化、健康程度、林下植被、碳汇变化、生态效益、社会效益进行监测评估。七是要建立健全信息档案。天保工程区森林抚育的实施单位，要建立健全制度，落实专人对计划下达、作业设计、施工作业、验收结算、财务管理、成效监测、示范区建设、职工就业增收等文件图表实行电子数字化管理。
四、强化天保工程区森林抚育管理的有效机制
（八）促使森工企业实现由以“木材生产为中心”向“以森林经营为中心”的转变。要加快国有林区和森工企业改革步伐，推进国有森林资源管理与企业生产经营分开，推进集团公司和管理局管理机构改革，尽快彻底解决依赖木材生产补贴“两级管理费”问题。
（九）科学组织森林抚育。县局级天保工程实施单位要根据本地区的森林资源实际和劳动力情况，科学、合理安排森林抚育工作量。下达森林抚育任务要充分考虑森林经营单位的森林资源实际，以国有林场为单位，下达的抚育任务不得大于其现有中幼龄林应抚育的面积。为严格落实停伐、减产政策要求，切实减少天然林森林资源消耗，森林抚育必须在合理规划的前提下，严格执行天保工程二期实施方案关于公益林和商品林抚育对象和抚育措施的具体规定和要求，科学安排抚育作业伐区，认真执行抚育作业设计规程规范，确保抚育作业质量。要根据森林经营的目标和任务，科学测算年伐量和采伐限额，确保国务院批准的抚育采伐限额真正用于森林抚育，做到限额管理与森林经营有机衔接，切实提高森林经营水平。
（十）科学编制作业设计，严格审核批复手续。要严格执行森林抚育规程和相关政策规定，不得在国家一级公益林特别是自然保护区开展抚育经营，不得以商品林抚育作业标准对公益林进行抚育作业设计，不得以森林抚育为名提高抚育采伐强度，加大天然林资源消耗，严禁超限额采伐。各级林业主管部门要对森林抚育调查设计逐级抽查，对违反规定的作业设计不予批复。
（十一）加强生产作业监督管理，提高作业质量。实施单位要派出现场监理人员，严格按照作业设计要求对作业区进行现场监督，杜绝不合理采伐和作业不到位现象，确保作业质量达标。
（十二）加强检查验收管理，确保森林抚育成效。要严格执行县（局）级实施单位自查、省级复查和国家级抽查的三级检查验收制度，加强检查验收管理，确保森林抚育取得成效。驻天保工程省区森林资源监督机构要切实加强对森林抚育工作的监督检查，发现重大问题要及时督促处理并上报我局；驻东北、内蒙古重点国有林区的森林资源监督机构，要认真做好抚育采伐伐区的设计质量和作业质量的专项检查及林木采伐许可证核发工作。
（十三）加强森林抚育工作的组织管理。森林抚育的生产组织要实行合同制管理，以保障生产者的权益。签订合同时，要严格实行公开、公正、公平的原则。合同要明确抚育面积、范围、完成时间、费用标准、抚育要求等，确保生产作业人员的权益。
（十四）实行森林抚育公示制和森林抚育工作实名制。各森林抚育实施单位要对森林抚育计划任务分配进行公示，公示内容包括承包人、任务量、小班明细等内容；对具体抚育作业人员进行实名登记，内容包括作业人员的姓名、身份证号、所在作业组等信息。
（十五）强化森林抚育经营人才保障机制建设。要加大对各级管理人员的培训，特别是要加大对局、场两级管理人员的业务培训力度，使他们吃透政策，对不同的林分能够提出科学的森林抚育经营方式。要加大对作业设计人员的培训力度，使他们全面掌握森林抚育的基本理论和知识，熟知调查设计的各项工序，了解监测样地的基本内含，能够作出科学合理的作业设计。
（十六）建立激励制度，推动森林抚育工作健康发展。各级林业主管部门和实施单位要准确把握森林抚育实施情况，对在森林抚育工作中作出突出成绩的单位和个人，给予表彰和一定的物质奖励。要建立森林抚育任务调控制度，对森林抚育工作质量差、验收合格率低的单位，国家和省区市要在下年度计划中调减森林抚育资金。
五、加强组织领导，确保天保工程区森林抚育工作取得实效
（十七）加强组织领导，落实工作责任。森林抚育经营政策性强、涉及面广，时间紧、任务重、责任大。各级林业主管部门要切实加强领导，把森林抚育经营管理摆上重要议事日程。要层层签订责任状，明确目标任务，细化落实责任，确保组织领导到位、目标责任到位、工作落实到位、监管措施到位。要加强内部工作统筹协调，努力构建既有内部职责分工，又有相互密切配合、共同推进工作的新机制。
（十八）建立科学完善的森林资源管理任期考核体系。林业是培育森林以利用其生态效益和经济效益的行业，森林经营理应是国有林业局和林场的“主业”。对国有林经营管理者的任期考核，不能仅考核上缴利润等经济指标，更要考核森林资源培育和增长指标。要建立起以森林资源保有量和增长量作为重点考核指标的林业局（场）长任期考核体系，使经营者真正把工作重心放在森林资源保护和培育上。
（十九）建立责任追究制度，增强责任感。实施单位对检查中出现的森林抚育质量不合格小班，要通过调查分析原因，对直接责任人和间接责任人进行责任追究。实施单位出现重大责任事故的，要追究实施单位领导的责任。
以上指导意见，请认真贯彻落实，并及时反馈情况。

国家林业局
2013年1月9日