吉林省人民政府决策咨询工作规则
吉林省人民政府
吉林省人民政府关于印发省政府决策咨询工作规则的通知
省政府各厅委、各直属机构:
现将《吉林省人民政府决策咨询工作规则》印发给你们,请遵照执行。
吉林省人民政府
二○○五年二月六日
吉林省人民政府决策咨询工作规则
为贯彻落实党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的精神,完善和规范省政府决策咨询工作,更好地发挥决策咨询工作在政府科学决策中的重要作用,根据《吉林省人民政府关于调整完善省政府决策智力支撑体系的意见》(吉政发〔2001〕22号),制定本规则。
一、决策咨询工作的组织机构与职责
省政府决策咨询工作是政府科学决策的重要组成部分。省政府决策咨询机构由经济社会发展与环境咨询委员会、科学技术与工程咨询委员会、法律顾问团、立法咨询委员会组成。省政府决策咨询机构下设秘书处,负责各决策咨询机构的日常工作。省政府办公厅负责决策咨询工作的组织与管理,由办公厅调查研究室具体协调和落实。
(一)省政府办公厅承担的职责。
1.负责省政府各项咨询论证任务的下达和协调落实工作。
2.对决策咨询机构进行业务指导及工作考核。
3.负责咨询委员(法律顾问)的聘任、调整等事宜。
4.负责安排组织省政府决策咨询论证过程中的重大调研活动。
5.负责组织对外开展咨询工作业务交流活动。
6.承办省政府交办的其他工作。
(二)省政府决策咨询机构的职责。
1.承办省政府重大决策、重大事项以及重大工程项目建设方面的咨询论证、评价分析,提出咨询建议和方案,供省政府决策参考。
2.对全省重大决策的实施和经济运行中出现的突出问题,进行调查研究,提出对策建议。
3.承担省政府工作有关涉法问题的法律咨询业务,为省政府重大涉外投资、经济纠纷、热点疑点问题的处理等提供实体和程序方面的法律服务。
4.对省政府重大制度、重要规章、重大决策和地方性法规等立法项目进行法律咨询和论证。
5.完成省政府交办的其他具体工作。
(三)省政府决策咨询机构秘书处的职责。
1.负责各决策机构的日常性工作。
2.负责咨询论证工作的组织和联络。
3.负责咨询委员(法律顾问)的初选、推荐。
4.负责与咨询委员、法律顾问及其所在单位的联络和沟通。
5.完成省政府和省政府办公厅交办的其他他有关工作。
二、决策咨询工作的主要内容和范围
凡是涉及全局性、战略性、政策性的省政府重大决策,在决策前,均应先交由省政府决策咨询机构组织专家进行咨询论证,并提出咨询意见。具体包括以下几个方面:
(一)须经省政府常务会议和省长办公会议讨论的具有重大决策性议题,会前要由省政府决策咨询机构组织专家咨询论证。
(二)由省政府印发具有重大决策性的文件,事前要由省政府决策咨询机构组织专家咨询论证。
(三)由省政府批转和省政府办公厅转发、涉及全省、具有重大决策性的文件,须由省政府决策咨询机构组织专家咨询论证后,再报送批转、转发。
(四)省政府领导交办的咨询工作和部门提请办理的咨询工作。
三、决策咨询工作的程序
(一)省政府办公厅总体负责向各决策咨询机构下达省政府咨询论证任务。办理咨询论证任务的工作流程依次为:立项受理(省政府交办或部门、单位申报)──下达任务──组织论证──协调催办──报告意见──反馈情况──归档备案。
(二)省政府领导交办的咨询论证事项,由省政府办公厅以《咨询论证任务通知单》的形式,向有关咨询机构下达咨询论证任务,并提供相关资料。
(三)各部门各单位需提交省政府讨论决定的重大政策、计划、规划、措施、方案等,须以《咨询论证申请书》的形式向省政府办公厅申报咨询论证事项,并提供详细资料,经省政府办公厅受理后,向有关咨询机构下达咨询论证任务。
(四)在安排省政府常务会议和省长办公会议议题时,对涉及全局性、战略性的省政府重大决策而未经咨询机构论证的议题,不能安排列入会议讨论程序,须由省政府办公厅组织专家论证后再行安排。
(五)在审核省政府印发、省政府批转和省政府办公厅转发的文件时,对涉及全省、具有重大决策性的文件而不具备咨询机构《咨询论证意见报告》的,由省政府办公厅组织专家论证后再予核发。
(六)鉴于立法咨询委员会(设在省政府法制办)工作的性质,其属于本部门工作议定的立法咨询论证业务,可视情况自行安排,属于省政府重大立法项目的,须将咨询论证的办理结果及时报省政府办公厅备案。
(七)各咨询机构完成咨询论证任务后,及时将《咨询论证意见报告》报省政府办公厅,办公厅调查研究室负责将省政府领导对《咨询论证意见报告》的批示情况转给相关咨询机构。
四、咨询委员(法律顾问)的聘任与管理
(一)咨询委员(法律顾问)实行聘任制。选聘的原则是全面贯彻党的人才标准,整体考虑专家队伍的年龄结构、知识结构、专业结构,突出实践能力、创新能力和对重大问题、重大事项、重大事件的调研判断能力。主要聘请具有国内先进学术水平和国际发展战略视野,同时又熟识省情并取得重要研究成果的高层次咨询专家。
(二)咨询委员(法律顾问)每届任期3年。任期届满后,根据工作需要和咨询委员(法律顾问)的状况,重新进行调整续聘。调整续聘工作在第三年聘期的第四季度进行。
(三)咨询委员(法律顾问)的聘任、考核工作由省政府办公厅组织实施,聘书由省政府颁发。
(四)决策咨询机构秘书处负责咨询委员(法律顾问)的初选和推荐工作,负责与咨询委员(法律顾问)的所在单位进行沟通、考察,对所聘专家进行资格认证。
(五)推荐聘任咨询委员(法律顾问)所具备的文件材料包括《省政府决策咨询机构咨询委员(法律顾问)推荐呈报表》、《咨询委员会推荐专家名单汇总表》、咨询机构推荐聘任咨询委员(法律顾问)工作报告。
(六)建立咨询委员(法律顾问)工作业绩考核评价机制,对咨询委员、法律顾问实施动态管理。
1.决策咨询机构秘书处每半年对咨询委员(法律顾问)的工作情况进行一次量化考核(考核的具体标准由咨询机构制定),省政府办公厅每年对各咨询机构的工作情况进行一次检查考核,全年进行工作考评和总结。对咨询委员(法律顾问)的考核情况,可作为下届调整续聘的重要参考依据。
2.对因工作较忙或本人身体已不适合正常参加咨询论证活动的咨询委员(法律顾问),可由本人申请,经省政府同意,辞去咨询委员(法律顾问)的职务;对长期不参加咨询活动的,决策咨询机构秘书处可提出建议,按程序报批后,取消其咨询委员(法律顾问)资格。
3.省政府对咨询委员(法律顾问)提出的优秀咨询成果予以表彰奖励。省政府办公厅不定期组织各咨询机构和有关部门对优秀咨询成果进行评审。
五、咨询委员(法律顾问)的职责和义务
(一)咨询委员(法律顾问)要积极参加各决策咨询机构组织的省政府决策咨询活动。
(二)咨询委员(法律顾问)对所参加的省政府决策咨询活动要具有高度的责任感和使命感,认真负责地提出咨询意见。要发扬科学求实精神,坚持咨询论证的科学性、客观性和公正性。
(三)咨询委员(法律顾问)可以对涉及全省重大经济、社会发展问题提出意见和建议,经省政府办公厅审核后,报送省政府有关领导。咨询委员(法律顾问)每年须至少提出1份有关全省重大经济社会发展问题的意见或建议。
(四)咨询委员(法律顾问)要遵守职业道德,严守国家秘密。
六、其他
(一)决策咨询机构组织进行的咨询课题调研活动,应制定详细调研方案,经同意后组织实施,重大咨询调研活动,由省政府办公厅牵头进行。
(二)咨询委员(法律顾问)在省政府办公厅统一安排下,参加省政府有关重要会议或重要活动,及时了解省委、省政府重大工作部署。
(三)省政府决策咨询机构秘书处不定期编发《专家建议》,及时向省政府领导反馈咨询委员(法律顾问)提出的有重要参考价值的咨询意见或建议。
试析非法吸收公众存款罪与民间借贷
朱永才 朱晓东
一 问题的提出
近年来，媒体报道了大量的“非法吸收公众存款罪”案例，笔者发现这一罪名的扩大化己经是极普遍的现象。一些地方的司法实践把一些民间借贷行为都放进这个罪里。许多个案根本不考虑企业或个人吸收资金是以非法从事资本、货币经营为目的还是为解决企业或个人自身发展需求；不考虑是否存取自由、是否造成损害后果。这一扩大化的倾向与入世后打破金融垄断、鼓励金融市场竞争、民间金融逐步合法化的趋势是完全背道而驰的，如果放任这一扩大化的倾向继续发展，必将成为我国金融市场发展的阻碍。
在理论上，“非法吸收公众存款罪”的扩大化表现为：把“非法吸收公众存款罪”解释为：非法吸收公众原本会存到银行金融机构去的存款。其理由是：因为被有关企业或个人吸收或借贷，使银行的存款业务减少；行为人虽然没有对“存款人”的财产造成损失，但必须对银行金融业务减少而造成银行的损失及其储户的“彷徨”负责。从而，该罪的危害不但是对金融秩序的危害，而且扩大为对金融机构的垄断利益的危害，这样就把损害金融垄断者的利润和危害金融管理秩序混为一谈。因此，从本质上说，非法吸收公众存款罪罪名的扩大化必然导致对金融机构垄断的强化。从长远来看，这样做不但对银行等金融机构有百害而无一利，而且会阻碍民间借贷的正常发展。所以，有必要在对非法吸收公众存款罪与民间借贷加以区分。
二、对非法吸收公众存款罪的分析
在改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制,金融业是国家进行计划调控和经济建设的重要职能部门，其活动带有很强的行政色彩；另外，这一时期由于经济不发达，公民手头现金、存款甚少，机关、社团也没有更多可供支配的资金，因此就不存在非法吸收公众存款或变相非法吸收公众存款的制度环境和客观条件。所以，1979年我国在制定第一部刑法时，并没有规定这个罪名。
随着我国改革开放政策的推行和深入，国家经济日益活跃，公民生活水平日渐提高，手头现金和储蓄存款也越来越多。特别是随着社会主义市场经济的逐步发展，国家金融市场的搞活，市场日益繁荣和市场主体自主经营权的扩大，一些个人和公司、企业为了发展生产或扩大经营，千方百计、想方设法募集资金，有的进而发展到违反国家金融法规，擅自吸收公众资金或变相吸收公众资金，进行非法集资活动，其中一些金融机构也在相互竞争中进行非法吸收公众存款的活动。这些行为不但严重扰乱了国家正常的金融管理秩序，还给国家和公民带来了极大的金融风险，而且引发了不少民事纠纷和刑事犯罪。为此，1995年5月第八届全国人大常委会通过的商业银行法第十一条专门规定：未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样；其第四十七条规定，商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款，发放贷款；其第七十九条还特别规定：未经中国人民银行批准，擅自设立商业银行或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款的，依法追究刑事责任，并由中国人民银行予以取缔。同年6月，第八届全国人大常委会又通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，其第七条明确规定了非法吸收公众存款罪。这是本罪第一次以单行刑法的形式得以确立，并规定了相应的刑罚。
1997年刑法修订时，考虑到本罪的设立对维护国家金融秩序，保障国家金融体系安全、稳健地运行，促进和完善社会主义市场经济体制所起的重要作用，完全吸纳了《决定》关于非法吸收公众存款罪的规定，并以第一百七十六条做了专门规定。按照我国现行刑法第一百七十六条的规定，非法吸收公众存款罪是指违反国家金融管理法规，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。
鉴于20世纪90年代国内金融秩序较为混乱，特别是非法吸存、非法集资的严峻形势，国务院于1998年7月13日专门制定了关于《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》）。其第三条规定，非法金融机构是指未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构。非法金融机构的筹备组织，视为非法金融机构；其第四条还对 “非法吸收公众存款”和“变相吸收公众存款”进行了行业性解释：“前款所称非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动；所称变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。”这为认定非法吸收公众存款罪和适用刑法，提供了规范性的依据。
统观关于本罪的立法过程，可以看出，国家启动刑罚机制的目的，在于打击所有违反国家金融管理法规,非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。因此，非法吸收公众存款罪在客观方而表现为违反国家法律、法规，在社会上以存款的形式公开吸收公众资金或者通过其他形式变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。但是对于如何界定非法吸收公众存款和民间借贷，法律规定并不明确，理论上和实践中仍然存在模糊的认识。
笔者认为，要准确认定该犯罪，首先要明确什么是存款。我们知道，在经济学意义上，金融是各种社会经济成分(包括企业、政府、家庭、个人等)为了相互融通资金，以货币为对象进行的信用交易活动。国家从防范金融风险的需要出发，通过《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律法规，对金融业实行严格的市场准入制度，对金融业实行特许经营，规定只有经过中国人民银行批准设立的金融机构才能从事金融业务。金融业务是专门经营资本、货币业务的一种统称，主要是存贷款业务，也包括一些特定的投资业务。而存款作为一种金融业务，是有特定经济含义的，它是指客户(存款人)在其金融机构帐户上存入的货币资金。在本质上说，能够为客户开立存款帐户，收受客户存款的，或者说有资格经营存款业务的，只能是金融机构。而金融机构之所以能够通过还本付息的方式吸收存款，其目的是因为其可以通过对吸收的存款进行放贷或向国家银行存款，或者通过特定的投资获取更大的收益。金融机构吸收存款的目的正在于用吸收的资金进行资本和货币经营。而资本和货币经营具有其特殊性，对一个国家经济的稳定运行具有非常重要的意义，因此国家才不惜通过刑法的手段对此加以控制。
三、非法吸收公众存款罪与民间借贷的区别
《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第12章规定，建立在真实意思基础上的民间借款合同受法律保护；1991年7月2日发布的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第6条规定，民间借贷的利率可以在超过银行同类贷款利率的四倍以下的范围内适当高于银行的利率；1999年1月26日发布的《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》规定，公民与非金融企业之间的借贷属于民间借贷，只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。因此，从民法意思自治的基本原则出发，一个企业向一个公民或者多个公民借贷都属于合法民间借贷。
在现实生活中，民间借贷是非常普遍的。不仅有公民之间相互借贷，而且有企业及其他组织集资建房、修路或者开展公益事业，以及企业改制过程中职工出资入股等情形。这些虽然也体现为吸收资金并且也有利益回报，特别是公民之间的借贷一般都约定有利息但并不违法，也不需要银行管理机构的批准。而且，这些借贷行为还受到《合同法》的保护。
但这样的合法民事行为在《取缔办法》中就可能变成了非法，从合法民间借贷行为到《取缔办法》中规定的“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”行为，民事法律与金融行政法规之间缺少应有的逻辑关系，合法的民间借贷在《取缔办法》中地位不明，法律之间存在冲突。到底向多少个公民借贷或者借贷多少属于合法范围，尤其是在什么条件下触犯《刑法》，法律没有明确的规定。笔者认为，“未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”，并没有真正反映出行为人吸收资金的非法性；“未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”也并非是非法吸收公众存款罪的法律特征；《取缔办法》将非法吸收公众存款界定为“未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”，显然是不合适的。对变相吸收公众存款的界定也是如此。《取缔办法》对非法吸收存款的界定混淆了民间借贷与作为金融业务存款的界限。
从国家允许民间借贷（事实上也不可能禁止）的事实可以知道，法律禁止非法吸收公众存款，并非禁止公民、企业和组织吸收资金，而是禁止公民和其他组织未经批准从事金融业务，像金融机构那样，用所吸收的资金去发放贷款，去进行资本和货币经营。能够用吸收的资金进行资本和货币经营，正是金融业区别于其他行业的所在。因此，非法吸收公众存款罪所指的“存款”应该是从资本、货币经营的意义上讲的。只有在这个意义上去理解 “存款”，才能解释清楚民间借贷与银行吸收存款的区别，才能找到合法的民间借贷与非法吸收公众存款的界限。否则，就难以避免这样一个在逻辑上难以自圆其说的机械推理的局面——对一个人或单位向十个人借款甚至向一百个人付息借款，按民间借贷处理，不算非法吸收公众存款；而对其向更多的人借贷却按非法吸收公众存款处理。也正像在一次学术讨论会上，著名的法学家江平说所说的那样，“非法吸收公众存款罪和正常的民间借贷有什么区别?我向20个人借行不行?有没有一个界限?现在看没有。如果我向50个村民借贷是不是就变成了非法吸收公众存款?”
为了加以区分，笔者认为有必要进一步对此加以明确，即在对“非法吸收公众存款”和“变相吸收公众存款”的界定上应该增加“以非法从事资本、货币经营为目的”的表述。
总之，非法吸收公众存款犯罪的认定应该从非法从事资本、货币经营的角度去界定。如果仅仅是吸收社会资金进行个人发展或扩大企业生产经营，而未进行资本、货币经营，即使未经银行管理机构批准，就不应该认定为非法吸收公众存款。事实上，如果把《取缔办法》第三条和第四条结合起来看，其立法本意亦是如此。
作者简介：朱永才，男，1951年生人，河北馆陶人，河北博大律师事务所主任，律师。
朱晓东，男，1977年生人，河北馆陶人，河北经贸大学2004级经济法专业研究生。
